Адміністративно-правові договори: деякі особливості юридичної техніки творення

Заболотна Н.Я., к.ю.н., асистент кафедри цивільного права та процесу

Навчально-науковий інститут права та психології Національного університету «Львівська політехніка»

Стаття присвячена особливостям юридичної техніки творення адміністративно-правових договорів. Розглядаються різні підходи до визначення поняття, ознак і видів адміністративно-правових договорів, а також здійснюється обґрунтування вимог юридичної техніки їх творення.

Ключові слова: адміністративно-правовий договір, юридична техніка творення договорів, засоби юридичної техніки, прийоми юридичної техніки.

Статья посвящена особенностям юридической техники создания административно-правовых договоров. Рассматриваются различные подходы к определению понятия, признаков и видов административно-правовых договоров, а также осуществляется обоснование их требований.

Ключевые слова: административно-правовой договор, юридическая техника творения договоров, средства юридической техники, приемы юридической техники.

Administrative agreements: some peculiarities of legal technique formation

The article is devoted to peculiarities of the legal technique of administrative agreements formation. The different approaches to the definition of notions, characteristics, and types of administrative agreements and their formation are considered. The substantiation of the legal technique requirements has been conducted.

Key words: administrative agreement, legal technique of agreement formation, means legal technique, methods of legal technique.

Постановка проблеми

Техніка творення нормативно-правового договору є складним поняттям. Важливість дотримання правил юридичної техніки під час проектування нормативно-правового договору полягає в тому, що вона слугує інструментом для запобігання правовим колізіям і різного роду неузгодженостям. Належне застосування правил юридичної техніки дає змогу позбутись проблем неправильного тлумачення норм відповідного нормативно-правового договору, а також структурувати відповідні його положення. За допомогою засобів юридичної техніки можна досягти логічності в побудові тексту нормативно-правового договору, простоти мови та викладу положень, адекватності розуміння, інтерпретації юридичних термінів, якими цей договір оперує.

Ступінь розробленості проблеми. Юридична техніка творення адміністративного нормативно-правового договору становить важливий і досі малодосліджений у правовій науці України складник юридичної техніки творення. Деякі проблемидеми відображено в працях А. Дьоміна, О. Йоффе, А. Мясіна, О. Мережка, В. Нерсесянца, Н. Пархоменка, Ю. Фрицького, Г. Галущенко, О. Назаренко, В. Репецького, Ю. Горшенєвої, Ж. Завальної, С. Алексєєва, О. Бандурки, Т. Кашаніної, Л. Луць, Л. Пригари, О. Скакун, Є. Васьковського, О. Лазарєва, П. Недбайла, А. Піголкіна, П. Рабіновича, О. Черданцева тощо.

Метою статті є з'ясування особливостей творення адміністративно-правових договорів за допомогою засобів і прийомів юридичної техніки.

Виклад основного матеріалу

Численні дискусії про поняття, правову природу тавиди не оминули й адміністративний нормативно-правовий договір. Особливості юридичної техніки творення цього договору можна виділити, аналізуючи, зокрема, його загальні особливості.

Для того щоб визначити поняття адміністративного нормативно-правового договору, спершу встановимо його конститутивні ознаки. Традиційно в юридичній літературі немає єдиної точки зору стосовно переліку таких ознак. Наприклад, В. Новосьолов уважає, що адміністративно-правові договори володіють лише двома істотними ознаками. Перша з них - це те, що в договорах цієї групи втілюється принцип договірної нерівності, тобто одна сторона має перевагу над іншою у формі владного повноваження. Друга ознака адміністративно-правового договору передбачає наявність згоди сторін під час його укладення [1, с. 43].

Дещо інші ознаки адміністративного договору виділяє С. Курчевська. На її думку, адміністративний договір - це передусім рівноправний засіб правового регулювання в публічно-правовій сфері (хоча він може застосовуватися й у приватноправовій сфері теж). Такий договір має публічно-правову природу, що зумовлена предметом правового регулювання. Він спрямований на задоволення публічних інтересів на основі принципу їх балансування з інтересами приватними. Однією з його сторін є суб'єкт владних повноважень. І, крім того, адміністративні договори закріплюють як рекомендаційні норми, так і норми обов'язкові. Тому вони повинні укладатись у письмовій формі [2, с. 88-90].

Ще інші ознаки адміністративного договору виокремлює Ю. Горшенєва. Вона вважає, що обов'язковим учасником адміністративного нормативно-правового договору є орган державного управління, який реалізовує публічний інтерес, а не приватний; перелік питань, що передбачають договірне адміністративно-правове регулювання, а також форму такого регулювання, визначає закон чи підзаконний нормативно-правовий акт, але не сторони адміністративно-правового договору; останній укладається на основі й для виконання адміністративно-розпорядчого акта; такий договір є засобом «точкового» регулювання [3, с. 98-99].

Іншу позицію щодо ознак адміністративного договору запропонував А. Єлістратов. Він зарахував до особливих ознак те, що адміністративний договір тісно пов'язаний з одностороннім адміністративним актом. Також автор уважає, що суб'єктом такого договору завжди є особа публічного права, а сам адміністративний договір укладається на основі правової рівності сторін [4, с. 161-165]. Як бачимо, вчений дещо розширив суб'єктний склад адміністративного договору, вважаючи, що його стороною має бути особа публічного права, а не суб'єкт владних повноважень.

У вітчизняній юридичній науці до особливих ознак адміністративного договору С. Скворцов зараховує такі: спеціальний суб'єкт укладення - орган державної виконавчої влади; метою укладення адміністративного договору є задоволення публічних інтересів; взаємопов'язаність з одностороннім адміністративним актом; юридичною основою є норми адміністративного права; його дія поширюється й на інших суб'єктів, тобто неучасників адміністративного договору; особлива процедура укладення адміністративних договорів; адміністративний договір є одночасно юридичним фактом [5, с. 108].

Усі ці ознаки автор ділить на обов'язкові та факультативні. Перші дві зараховує до обов'язкових, а інші - до факультативних. Факультативні ознаки, на думку автора, - це такі, що властиві окремим видам адміністративного договору.

Беручи до уваги вищенаведене, можна стверджувати, що адміністративний договір - це публічно-правова домовленість стосовно задоволення інтересів публічного характеру, яка досягається на основі норм адміністративного права із суб'єктом владних повноважень, що діє в межах визначеної законом владної управлінської функції.

З огляду на те, що ми визначаємо адміністративний договір через поняття публічно-правової домовленості, варто з'ясувати, як розуміти останнє. На думку С. Скворцова, публічно-правова домовленість - це угода, укладена на основі норм публічного права з метою задоволення суспільних інтересів, що виходять за рамки приватноправового регулювання [5, с. 85-86]. Адміністративний договір є лише одним із видів публічно-правових домовленостей, оскільки до них можна зарахувати договори конституційні, міжнародні й інші договори у сфері регулювання публічних правовідносин. Отже, поняття публічно-правової домовленості є ширшим, ніж поняття «адміністративний договір».

Нормативне визначення адміністративного договору закріплене в Кодексі адміністративного судочинства України [6]. Адміністративний договір у цьому Кодексі (п.14 ч.1 ст.3) законодавець визначає як дво- або багатосторонню угоду, зміст якої становлять права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди. На жаль, ні доктринальне, ні нормативне визначення адміністративного договору не дають змоги розмежувати його з індивідуальними (зокрема цивільними) договорами.

Говорячи про види адміністративного нормативно-правового договору, доцільно згадати про різноманітність наукових позицій щодо зарахування окремих видів договорів до адміністративних. Так, у науці адміністративного права розрізняють адміністративні договори, насамперед беручи до уваги учасників правовідносин. Відтак договори за цим критерієм ділять на внутрішньоапаратні та зовнішньоапаратні. Перші укладаються сторонами, що є структурними одиницями системи органів виконавчої влади, а другі мають місце, коли структурні одиниці цієї системи вступають у договірні відносини з громадянами, державними й недержавними організаціями [7, с. 174].

Крім того, адміністративні договори ділять на субординаційні та координаційні. Критерієм такого поділу є наявність чи відсутність будь-якого виду підпорядкування одного учасника договору іншому. Відповідно, координаційні договори укладаються між рівноправними, тобто такими, що не знаходяться в підпорядкуванні один одного, суб'єктами. Відмінними є субординаційні адміністративні договори, які укладаються між суб'єктами, що знаходяться в підпорядкуванні один до одного. В останньому випадку адміністративний договір є альтернативним засобом урегулювання правовідносин, тому що суб'єкт владних повноважень може видати в межах своєї компетенції управлінський акт (прикладом договорів останньої групи є податкові угоди). юридичний техніка адміністративний договір

І. Синдеєва пропонує таку класифікацію адміністративних договорів:

залежно від мети суб'єктів, що укладають такий договір, - нормативні й індивідуальні;

за кількістю учасників - двосторонні та багатосторонні;

за ознакою формальної рівності суб'єктів - рівноправні й нерівноправні;

залежно від обов'язковості виконання договору - добровільні та примусові;

залежно від форми адміністративного договору - письмові, усні й спеціальні;

за предметом правового регулювання - договори про компетенцію, договори про співпрацю, договори про вступ громадян на державну службу (службові контракти) [8, с. 113-126].

Видається, що й така класифікація не дає змоги виокремити з-поміж адміністративних договорів ті, які характеризуються нормативністю. Так, компетенційні договори (договори про компетенцію) не завжди належатимуть до групи адміністративних. Р. Ромашов та О. Шукшина як приклад договору про компетенцію наводять Федеративний договір РФ про розмежування предмета відання й повноважень між федеральними органами державної влади РФ та органами державної влади республік у складі Федерації, країв, областей і автономних округів, укладений 18 березня 1992 року [9, с. 159]. Фактично згаданий автор ототожнює поняття федеративного договору й адміністративного договору про компетенцію. Відтак, як видається, зарахування конкретного виду договору до групи конституційних (федеративних) чи адміністративних залежить від устрою держави: федеративні договори про компетенцію належать до конституційних у державах із федеративним устроєм, а в унітарних державах договори про компетенцію належать до адміністративних.

З огляду на все вищевикладене, адміністративні договори можна поділити на правовстановлювальні та правореалізуючі. Перші - це нормативно-правові договори, а другі - договори індивідуальної дії. Основними ознаками, які відмежовують адміністративні нормативно-правові договори від адміністративних індивідуальних договорів, є те, що зміст останніх звернений до конкретних адресатів.