1) Раціональні концепції бюрократії. На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патримоніальної (патріархальної). Бюрократична організація прийшла на зміну системи патріархату, середньовічної адміністрації, за якої звичайній пересічній людині без грошей і зв'язків домогтися справедливості було практично неможливо. Виникнення бюрократичної структури, згідно з теорією М. Вебера, пов'язано з проявами приватногосподарської діяльності, з необхідністю існування посередника між виробниками і засобами виробництва. В ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і процедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб'єктивних впливів. Словом, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов'язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. Такою є концепція раціональної бюрократії за М. Вебером.

Основні характеристики бюрократії, сформульовані М. Вебером, такі:

а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;

б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;

в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню; г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов'язків (наприклад, обов'язків юриста, економіста, інженера, військового), але також і у галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому (бюрократичній діяльності).

При цьому основний «організаційний імператив» бюрократичної структури такий: кожна організація повинна спочатку задовольнити власні потреби, перш ніж почне задовольняти потреби, для задоволення яких вона створена.

В іншому випадку М. Вебер визначає бюрократію як організацію з пірамідною структурою влади, що використовує силу дії універсальних і безособових правил, щоб підтримати цю структуру, яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління.

Зрозуміло, М. Вебер не прагнув у своїх визначеннях перелічити всі риси бюрократії як соціального явища. Будучи, крім усього іншого, і найбільшим методологом науки, він прекрасно розумів ілюзорність будь-якої претензії на універсальність визначень і вів аналіз на рівні так званих ідеальних типів (веберське розуміння), виділяв інваріантні, тобто незмінні, стійкі і головні ознаки бюрократії. Утім, її домінанту він зафіксував гранично чітко: бюрократична організація -- найраціональніший інституціональний пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців.

Водночас життєво необхідно, щоб бюрократія залишалася інструментом державної влади, а не перетворювалася в панівну силу, як це було в СРСР і багатьох державах соціалістичного табору (за М. Вебером -- «монократичну бюрократію»).

В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприкінці XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон (його головна праця з цієї проблематики -- «Вивчення адміністрації»).

Основними посилками теорії В. Вільсона є:

а) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності;

б) структурна подібність усіх сучасних урядів;

в) відокремлення управління від політики;

г) професіоналізм службовців;

д) організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;

е) наявність гарної адміністрації як необхідна умова модернізації людської цивілізації і досягнення благополуччя.

Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон, йдучи з різних боків, сформували по суті аналогічні концепції. Адже, за М. Вебером, бюрократична організація -- це організація, що технічно самоутворилася з усіх мислимих організаційних форм.

Перевагами бюрократичної організації є чіткість, швидкість, компетентність, наступність, субординація, стабільність і, нарешті, знеособлений характер діяльності. Це підносить її значно вище за всі інші види організації.

Бюрократія складається з індивідів, що виконують «раціональні» соціальні дії, спрямовані на досягнення цілей держави. Таким чином, бюрократія -- це панування професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об'єктивності над суб'єктивністю.

Підсумовуючи викладене вище, можна виокремити такі головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії:

а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику;

б) бюрократія -- найкраща з усіх можливих форм організації;

в) найважливіше достоїнство бюрократії -- незалежність від суб'єктивного впливу на прийняття рішень.

Отже, як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон сприймали бюрократію позитивно.

2) Нігілістські концепції бюрократії. Принципово протилежного погляду на бюрократію дотримував К. Маркс. Якщо М. Вебер у трактуванні бюрократії виступав як ціннісний нейтральний позитивіст, К. Маркс з його відкритим ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюрократії на прямо протилежних позиціях. Тут він повний нігіліст. Бюрократія в його розумінні є абсолютним злом. Навіть звичайний перелік пунктів марксистської критики бюрократії вражає: підміна суспільного інтересу приватними інтересами влади і конкретного чиновника, тобто «присвоєння держави» чиновником; органічна нездатність бюрократії вирішувати справжні проблеми, відсутність у неї державного розуму; перекручене сприйняття дійсності, відрив від неї, упередженість, сваволя, що зростає в міру просування до вершини бюрократичної ієрархії; корпоративність,користолюбство цієї ієрархії; кар'єризм як спосіб її життя; посягання на монопольну компетентність; формалізм.

Найбільш інтегральною характеристикою Марксового бачення бюрократії є поширення на неї його знаменитої теорії відчуження. У цілому ж бюрократія, на думку К. Маркса, є організм паразитичний, принципово нездатний бути ні носієм розуму, ні виразником загальних інтересів.

Незважаючи на те, що дана критика ґрунтувалася на аналізі дуже обмеженого матеріалу (діяльність прусської бюрократії першої половини XІX ст.), не можна відмовити у глибині і великій узагальнюючій силі поглядів К. Маркса: негативні прояви бюрократії він позначив точно. Його судження (щоправда, різною мірою) можуть бути застосовні до більшості сучасних бюрократій.

Усе-таки, на нашу думку, погляд К. Маркса на проблему містить принциповий дефект. Це -- ідеологізована однобічність, обмеженість. Як послідовний антидержавник, К. Маркс, природно, не бачив нічого позитивного й у сучасній йому формі державного управління.

Крім К. Маркса, з критикою бюрократії виступали такі політологи і соціологи, як Л. Мізес, Р. Мертон та інші. Вони вважали, що бюрократія досить швидко стає активним суб'єктом владних відносин, політизується, чиновники використовують бюрократичні методи як самоціль для реалізації приватних інтересів (Р. Мертон); при пануванні бюрократії людина не може вважати себе вільною (Л. Мізес).

Але якщо прийняти такого роду критику за повний аналіз, то залишається незрозумілим, яким чином і чому сучасні буржуазні державні апарати в різних країнах не тільки не «руйнуються під вагою власних злочинів», а й успішно справляються з рішенням важливіших проблем і до того ж користуються у громадян високим авторитетом.

3) «Азіатська» концепція бюрократії. «Азіатська», або «імперська», концепція теорії бюрократії набула найповнішого втілення в азіатських країнах, її можна називати також «східною» і розглядати насамперед на прикладі її класичної форми -- бюрократії китайської. «Китайська модель», незважаючи на її деякий формальний збіг з моделлю М. Вебера (насамперед система іспитів на право одержання посади і ступінчастість посадової ієрархії), за своїми фундаментальними принципами і цілями протилежна їй.

Одним із секретів її унікальної стабільності (протягом 2 тис. років до XІX ст.) було те, що попри всю гігантську роль чиновництва у функціонуванні системи, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою. Цьому служив принцип «атомізації» бюрократії. Для запобігання, здавалося б, неминучого в подібних випадках процесу утворення бюрократичної корпорації, діяла низка механізмів роз'єднання чиновників та їхніх інтересів.

До механізмів підпорядкування чиновників не бюрократичній структурі влади як такій, не інтересам бюрократичної еліти, а лише милості правителя можна віднести:

- відсутність у чиновників вузької спеціалізації, що робило можливим їхню безболісну взаємозамінність;

- постійний надлишок кандидатів на посаду;

- крайня обмеженість строку службової кар'єри, що позбавляло сенсу створення притаманної для інших бюрократичних систем особистої відособленості для просування вгору;

- особиста залежність усіх чиновників від правителя;

- жорстокі заходи щодо небажаних зв'язків у середовищі чиновників;

- фінансова залежність чиновника не від жалування, а від його уміння вижати з підданих максимальну кількість доходів;

- відсутність у чиновників яких-небудь особистих або корпоративних гарантій від необґрунтованого звільнення, пониження на посаді;

- особливо ретельний контроль за потенційно найнебезпечнішою для влади вищою і середньою бюрократією.

Таким чином, азіатський тип бюрократії можливий тільки в умовах абсолютистських монархій, східних деспотій, при авторитарних правителях, таких як Й. Сталін. Даний тип бюрократичної організації не сприяє раціональному функціонуванню державного апарату, є абсолютно неприйнятним для демократичних держав.

4) Сучасна концепція бюрократії. Сучасна концепція бюрократії (її ще називають «реалістичною») фактично є зараз пануючою в країнах західної демократії. По суті йдеться про поступове доповнення і модернізацію веберовської моделі.

Основні тенденції розвитку державної служби. На порозі ХХІ ст. державна служба стала одним з найголовніших інститутів розвинутих, правових країн, що розбудовують громадянське суспільство. Значне розширення функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування в більшості розвинутих країн супроводжується підвищенням ролі державного апарату в комплексному регулюванні економічних, політичних, соціальних, правових та інших процесів з метою забезпечення стабілізації суспільних відносин. Актуальним стає розвиток не тільки соціального, а й політичного партнерства.

У сучасних умовах глобалізації економічного розвитку і вирішення екологічних, соціальних та інших проблем розвинуті країни приділяють велику увагу вдосконаленню системи державного управління, визначальними складовими якої є державний апарат та державна служба.

Проблема підвищення результативності та ефективності державної служби традиційно вирішується за допомогою вдосконалення формальної організації. Головні організаційні принципи в цьому відношенні такі:

- цільова організація функціонування і відповідна їй структура міністерств, департаментів, агентств та інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- поєднання однотипної діяльності в єдиних підрозділах органу; відповідність і поєднання влади (повноважень) та власності;