З іншого боку, місцеве самоврядування як одна з форм самоорганізації громадян має ознаки суспільного (громадського) інституту, найважливіши-ми з яких є такі: структура органів місцевого самоврядування та поділ повноважень між ними визначаються населенням і не встановлюються законодавством;

питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування, можуть ви-рішуватися місцевими референдумами і зборами громадян, причому в окремих випадках представницькі органи місцевого самоврядування взагалі можуть не утворюватися, а їхні повноваження будуть здійснюватися зборами; населення має право на правотворчу ініціативу; одним з елементів системи місцевого самоврядування є територіальне громадське самоврядування -- самоорганізація громадян за місцем їхньо-го проживання на території населеного пункту для самостійного і під свою відповідальність здійснення власних ініціатив у питаннях місцево-го значення; населення має право брати участь у здійсненні місцевого самоврядуван-ня в будь-яких формах, що не суперечать Конституції і законодавству Ук-раїни.

Прикладом можуть бути комітети (комісії), які можуть утворюватися для вирішення окремих питань місцевого значення і включати посадових осіб місцевої адміністрації, депутатів представницького органу місцевого само-врядування, представників підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, окремих громадян. Такі комітети наділяються органами місцево-го самоврядування певними повноваженнями та правом розпоряджатися частиною бюджетних коштів і комунальної власності.

Окремо слід відзначити специфічне співвідношення владних і господар-ських завдань у діяльності органів місцевого самоврядування. У переліку питань місцевого значення важливе місце займають саме господарські проблеми, розв'язання яких потребує самостійної діяльності органів місце-вого самоврядування. Територіальні громади в особі органів місцевого са-моврядування мають право виступати в господарських відносинах на рівних засадах із громадянами та юридичними особами. Співвідношення владних і господарських функцій місцевого самоврядування істотно відрізняється від аналогічного співвідношення функцій державної влади. Це пов'язано з тим, що основним завданням місцевого самоврядування є задоволення життєвих потреб населення.

Таким чином, місцеве самоврядування має характеристики трьох різно-рідних суб'єктів: суб'єкта влади, суб'єкта громадянського суспільства, суб'єкта господарської діяльності.

Співвідношення цих функцій залежить від конкретних умов не тільки в країні та у регіоні, але й у кожній територіальній громаді.

Виокремлення органів місцевого самоврядування із системи органів дер-жавної влади (автономізація влади місцевого рівня), спрямування його зу-силь на задоволення життєвих потреб населення, соціальна спрямованість його діяльності дають змогу максимально усунути його від участі в політич-них конфліктах і забезпечити можливість створювати (незалежно від політичної ситуації в перехідному суспільстві) упорядковане життя членів гро-мади, розв'язувати економічні проблеми за рахунок використання місцевих ресурсів.

Для підтримки власної автономності, тобто визначеного обсягу владних повноважень і необхідних для їх виконання ресурсів, органи місцевого са-моврядування зацікавлені в динамічній рівновазі різноманітних рівнів дер-жавної влади. Тому, незважаючи на внутрішню «аполітичність», їх можна розглядати як елемент системи стримувань і противаг, як засіб і водночас наслідок децентралізації влади.

3.2.Місцеве самоврядування і державна влада: способи взаємодії

Взаємовідносини між органами державного управління і органами місце-вого самоврядування регулюються лише законом. Законодавство України \ сфері місцевого самоврядування має деякі особливості, які відрізняють або зближують його з відповідним законодавством інших держав. Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування, що притаманне консти-туціям не всіх держав. Після прийняття закону «Про місцеве самоврядуван-ня в Україні» чітко окреслилося коло питань, віднесених до сфери самовря-дування, визначилися повноваження самоврядних органів. В Україні діє та-кож низка інших законодавчих актів, що регулюють організацію і діяльність місцевого самоврядування.

В Україні законодавчо закріплені: наявність власних повноважень, у ме-жах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно; наявність власних ресурсів, достатніх для здійснення органами місцевого самовряду-вання своїх повноважень; виборність органів у системі органів місцевого са-моврядування.

Проте не всі проблеми у сфері самоврядної діяльності врегульовані одна-ково добре. Деяких законів ще просто не вистачає -- як з об'єктивних при-чин (через великий обсяг законодавчої роботи в умовах перехідного суспіль-ства), так і з суб'єктивних (через свідому і цілеспрямовану протидію деяких політичних сил або окремих політиків реформуванню основ місцевого са-моврядування). Особливо це стосується законодавства в бюджетній і подат-ковій сферах, від чого прямо залежить становлення фінансової основи міс-цевого самоврядування. На національному рівні протидія виявляється через незапровадження необхідних заходів щодо подальшої децентралізації і де-концентрації влади і ресурсів, а на регіональному рівні -- через неприйняття рішень про передачу на рівень місцевого самоврядування об'єктів власнос-ті, фінансових та інших ресурсів.

Інша проблема полягає в неузгодженості між собою уже прийнятих за-конів. Причинами є недосконалість процедури проходження законопроектів та наявність суперечливих інтересів у міністерств та відомств (у вико-навчій владі), у політичних партій, фракцій та груп (у владі законодавчій). У багатьох випадках це призводить до конфлікту інтересів держави і місце-вих громад та до намагання розв'язати його на користь сильнішого (дер-жавної влади). Беручи до уваги, що розбіжності інтересів неминучі, гостро-ту проблеми можна зняти вдосконаленням процедури проходження зако-нопроектів.

Реалізація повноважень місцевого самоврядування повинна забезпечува-тись достатніми фінансовими ресурсами, наявністю комунальної, у тому числі земельної, власності. У держави є обов'язок передати місцевому са-моврядуванню на довгостроковій основі ресурси в обсязі, відповідному до поставлених перед ним завдань. Таким чином, держава має забезпечити міс-цевому самоврядуванню можливість самостійного і довгострокового плану-вання і здійснення своєї діяльності.

Юридичні гарантії включають забезпечення обов'язковості рішень орга-нів місцевого самоврядування. Організаційні і кадрові гарантії включають підготовку на державному рівні муніципальних службовців, інформаційне забезпечення місцевого самоврядування. Можливість недотримання зако-нодавства про місцеве самоврядування однією або обома сторонами повин-на нейтралізуватися діяльністю судової системи.

Органи місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства мають право вносити законопроекти в законодавчі органи, тобто можуть виступати як суб'єкти законодавчої ініціативи. При цьому законодавством встановлено, що звернення органів місцевого самоврядування й подані ни-ми законопроекти підлягають обов'язковому розгляду органами державної влади.

Оскільки, крім принципово важливих питань, що потребують законодав-чого регулювання, існує велика кількість поточних питань, які розв'язують-ся у процесі оперативної взаємодії місцевого самоврядування і державної влади, можуть використовуватися інші форми взаємодії. До них варто від-нести різного роду спільні робочі органи -- групи, комісії (постійно діючі і тимчасові). Ефективною формою взаємодії може стати співробітництво дер-жавної і місцевої влад через асоціації міст та інші асоціативні органи. Для державної влади Асоціація міст України -- це та організація, через яку мож-на звертатися одночасно до всіх її членів і виробляти узгоджену політику стосовно місцевого самоврядування.

3.3. Децентралізація влади як один із принципів місцевого

самоврядування

Реалізація конституційного права населення на здійснення місцевого са-моврядування значною мірою залежить від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, знання, як ци-ми правами користуватися.

Демократичне правління передбачає значну міру децентралізації влади та наявність місцевого самоврядування. Саме за таких умов кожний громадя-нин має змогу брати участь у вирішенні питань, що стосуються його безпо-середньо, бути учасником демократичного процесу. Місцеве самоврядуван-ня -- це «тренувальний майданчик» демократії, на якому громадяни дізна-ються, як керувати процесами місцевого розвитку та як користуватися свої-ми демократичними правами.

Провідним принципом самоврядування є організаційне й функціональне відокремлення його органів від органів державної влади; взаємовідносини між ними регулюються лише законом.

Передача повноважень з центру на місця здійснюється шляхом децентра-лізації й деконцентрації влади, що дає змогу будувати демократію знизу до-гори.

Застосування того чи іншого виду децентралізації здебільшого обумовлю-ється закріпленим у Конституціях держав типом державно-територіального устрою, який буває унітарним або федеративним. Як федеративні, так і уні-тарні держави не виключають наявності розвиненої системи місцевого са-моврядування.

Загальне розуміння необхідності самоврядування стало надбанням XX ст. Проте й у минулому ця ідея мала своїх прихильників і захисників. Серед найяскравіших сторінок, написаних класиками політичної думки про роль та механізми самоврядування -- книга А. де Токвіля «Про демок-ратію в Америці».

Згідно із сучасними уявленнями, мешканці населених пунктів, що утво-рюють місцеві громади, повинні мати можливість самостійно, на свою від-повідальність вирішувати питання організації власного життя, причому об-сяг повноважень органів місцевого самоврядування має визначатися винят-ково можливістю реалізації цих повноважень на низовому рівні.

Для європейських країн велике значення має прийнята Радою Європи «Європейська Хартія місцевого самоврядування» (1985). Вона визначає ті стандарти самоврядування, на які мають орієнтуватися усі демократичні країни.

Історично склалися дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська та континентальна (європейська). Вони пов'язані з пануванням однойменних правових систем і відрізняються принципами, на яких вибудовується система стосунків між органами місцевої влади та центральним урядом.

За англосаксонської моделі муніципальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на місцевих рівнях -- регламентом. Контроль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та цент-ральні міністерства і комітети. Континентальна модель базується на поєд-нанні принципів державного управління і місцевого самоврядування. Пост-комуністичні країни у більшості своїй сприйняли континентальну модель місцевого врядування.

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, якого обирає населення, та виконавчого органу. Крім того, до неї можуть входити інші самоврядні одиниці (наприклад, те-риторіальні органи самоорганізації населення тощо).

Існують різні зразки взаємовідносин виконавчих і представницьких орга-нів на місцях, що базуються на певному розподілі їхніх повноважень і фун-кцій: «слабкий мер -- рада»; «сильний мер -- рада»; «мер -- головний адмініс-тратор»; «комісіонерська форма» самоврядування та різноманітні їх комбі-нації.

За будь-якої форми організації самоврядування головними учасниками процесів прийняття та впровадження рішень на місцевому рівні є: виборні радники, персонал виконавчих органів, виборці, місцеві групи, що пред-ставляють різні кола місцевої громади, засоби масової інформації.