Хоч традиції общинного, міського самоврядування сягають своїми коренями полісної демократії античного світу, міських і сільських громад середньовічної держави, формування початків місцевого самоврядування стало логічним висновком з основних принципів конституційної, правової держави, сформульованих у нові часи. Взаємовідносини особистості і держави, місцевих громад і центру в умовах демократичної, правової держави принципово інші, ніж в абсолютистській, яку Кант називав державою сваволі. Тому цілком природно, що місцеве самоврядування, яке припускає певну автономію, стає гаслом політичних рухів і правових реформ XIX ст. Саме тоді були закладені основи правових муніципальних систем більшості європейських країн, а також США, Японії та ін.. У першій половині XX ст. були розроблені й теоретичні основи місцевого самоврядування.

Одним із перших вчених, хто привернув увагу до проблем місцевого самоврядування у XIX ст., був А. де Токвіль, французький державний діяч, історик і політолог. У своєму відомому творі «Демократія в Америці» він наголошував, що «саме в громаді полягає сила свободи народу. Громадські інститути відіграють для встановлення незалежності ту саму роль, що й початкові школи для науки; вони відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися тією свободою, насолоджуватися її мирним характером. Без громадських інститутів нація може сформувати вільний простір, одначе справжнього духу свободи вона так і не набуде»63.

Першою науковою теорією громадського самоврядування була теорія вільної громади. Вона базувалася на ідеї невідчужуваних природних прав людини (природно-правова школа Дж. Лока), згідно з якою громада як «природна» адміністративно-територіальна одиниця, що історично виникла раніше, ніж держава, має природні та невідчужувані права самостійно вирішувати місцеві питання й управляти власними справами. Держава і самоврядування розглядалися як два кола, які не перетинаються: місцеве самоврядування - як автономна стосовно державної влади публічна влада територіальної громади, а держава -- як гарант природних прав і свобод, який повинен шанувати свободу громад.

9. Розкрийте основні положення Європейської хартії місцевого самоврядування. Наскільки відповідає принципам Європейської хартії система самоврядування в Україні?

Найважливішим джерелом права про місцеве самоврядування для країн Європи є Європейська хартія місцевого самоврядування, розроблена і прийнята Радою Європи з ініціативи Постійної конференції місцевих і регіональних органів влади в Європі (1985). Цей міжнародний акт запроваджує міжнародні стандарти для регулювання і гарантування прав органів місцевої влади, утверджує єдині принципи місцевого самоврядування.

Європейська хартія визначає автономію місцевого самоврядування як наявність права і змоги місцевих органів влади регулювати і впорядковувати власні (місцеві) справи органами, обраними на основі прямого, рівного і всезагального виборчого права. Основні положення статей Хартії містять також вимоги:

гарантування права на місцеве самоврядування конституцією та законами держави;

надання місцевим органам влади особливих повноважень поряд із делегованими з центру;

здійснення адміністративного нагляду за місцевими органами врядування тільки у передбаченій законодавством формі;

компенсації фінансових ресурсів на виконання делегованих згори повноважень, а також надання місцевим органам влади права збирати місцеві податки і мати необхідні кошти на місцеві програми та послуги;

наявності правового захисту місцевої влади для того, щоб її органи могли вільно здійснювати свої повноваження та право на самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування, задекларовані Хартією, застосовуються до всіх рівнів і категорій місцевої влади в кожній країні, яка визнає й ратифікує її, а також mutatis mutandis -- для територіальної влади на регіональному рівні. Країни-члени Європейського Союзу зобов'язуються забезпечити взаємне інформування й відкритість системи місцевого самоврядування для загального нагляду.

Хартія є першим багатостороннім правовим інструментом визначення і гарантування принципів місцевої автономії. Вона наголошує на цінності місцевого самоврядування як необхідного елемента плюралістичної ліберальної демократії. Країни, що приєднуються до Європейської хартії, беруть на себе зобов'язання застосовувати основні правила, які гарантують політичну, адміністративну і фінансову незалежність місцевої влади. Цей документ втілює переконаність у тому, що ступінь самоуправління місцевої влади є наріжним каменем справжньої демократії.

В Україні згідно з чинною Конституцією громадяни мають право на здійснення місцевого самоврядування, а усі державні органи повинні цьому сприяти. Законодавчо закріплені принципи організації місцевого самоврядування в Україні відповідають міжнародним стандартам, зокрема вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування. Проте, в умовах перехідного суспільства існує значний розрив між задекларованим і навіть закріпленим у законах розумінням самоврядування та повсякденною практикою взаємовідносин центральних і місцевих органів. Такий стан обумовлений як чинниками культурного плану, так і надмірною централізацією фінансових ресурсів.

10. Що таке місцева автономія? Чим вона відрізняється від автономії політичної?

Місцева автономія, окрім її визнання центральним урядом, також отримує з центру низку повноважень та фінансових ресурсів, яких, як вважають, завжди не вистачає. Сьогодні діє тенденція до зростання вимог громадян щодо поліпшення рівня управління, незважаючи на наявність або відсутність у органів влади повноважень і коштів для їх реалізації. З іншого боку, центральний уряд в разі надання певних повноважень чи ресурсів додає умови та контролює фінансування або перерозподіл бюджету. Це є складовою логіки сучасної держави, яка концентрує суверенітет в державі. Тому місцеві органи влади мають постійно вибирати між незалежністю та рівнем послуг.

Уявлення про задовільний рівень автономії місцевих органів управління залежить від умов конкретної країни, рівня активності громадянства, національної традиції самоврядування. А концепція автономії перебуває у стані постійних змін. У Швеції, наприклад, кожне десятиріччя вживають заходів щодо покращення структури і діяльності влади на місцевому рівні.

11. Охарактеризуйте особливості англосаксонської та континентальної систем місцевого врядування

Англосаксонська система місцевого врядування притаманна англомовним країнам: Великій Британії - батьківщині класичних муніципальних форм, країнам Британської Співдружності (Австралія, Нова Зеландія, Канада), Сполученим Штатам Америки. Вона бере свій початок від місцевих громад та міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною.

Одна з характерних рис цієї системи -- відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Тобто характерним тут є відсутність ієрархічного порядку: місцеві представницькі органи діють автономно в межах переданих повноважень і не підпорядковані вищому рівню (хоча в деяких випадках така незалежність органів міського самоврядування досить формальна). Контроль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та центральні міністерства і комітети. Поряд із представницькими органами міське населення може безпосередньо обирати посадових осіб (мерів). Муніципальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на місцевих рівнях -- регламентом.

Для англосаксонської системи головним є принцип так званого «позитивного регулювання». Обсяг повноважень місцевих владних органів встановлюються законодавством шляхом переліку їхніх прав і обов'язків, і вони можуть робити лише те, про що прямо сказано в законі. Будь-який вихід за рамки встановленої законом компетенції розцінюється як перевищення повноважень. За додатковими повноваженнями місцеві органи у Великій Британії можуть звернутися до парламенту з проханням про прийняття «приватного» закону (але ця процедура складна й довготривала) або до держсекретаря, накази якого затверджує парламент.

Отже, англосаксонській моделі притаманні:

значна автономія органів місцевого самоврядування стосовно держави;

відсутність прямого підпорядкування центрові органів територіального (субнаціонального) рівня;

відсутність уповноважених представників центральної влади на місцях, які б опікали органи місцевого самоврядування;

здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування переважно непрямим шляхом (через центральні міністерства) та через суд;

виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;

функціонування органів місцевого самоврядування в межах закріпленої в законі компетенції.

12 Які існують моделі взаємовідносин представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування?

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, якого обирає населення, та виконавчого органу. Крім того, до неї можуть входити інші самоврядні одиниці (наприклад, територіальні органи самоорганізації населення тощо).

Існують різні зразки взаємовідносин виконавчих і представницьких органів на місцях, що базуються на певному розподілі їхніх повноважень і функцій: «слабкий мер -- рада»; «сильний мер -- рада»; «мер -- головний адміністратор»; «комісіонерська форма» самоврядування та різноманітні їх комбінації.

За будь-якої форми організації самоврядування головними учасниками процесів прийняття та впровадження рішень на місцевому рівні є: виборні радники, персонал виконавчих органів, виборці, місцеві групи, що представляють різні кола місцевої громади, засоби масової інформації.

Важливого значення в системі самоврядування надають проведенню місцевих референдумів, завдяки яким громадяни мають змогу брати безпосередню участь у вирішенні важливих проблем життя громади. Референдум веде до підвищення рівня легітимності врядування. Застосовуються й інші форми волевиявлення громадян, як-от: місцева ініціатива, відкликання посадових осіб чи депутатів. Громадяни залучаються до самоврядування також через щорічні міські збори.

13. Які форми прямої демократії використовуються в системі місцевого самоврядування? Яку користь вони приносять?

Важливою складовою будь-якої системи самоврядування є самовизначення громади й надання повноважень пересічним громадянам для того, щоб вони мали змогу відігравати вирішальну роль у процесі прийняття рішень на місцевому рівні. Саме в цьому полягає головна мета місцевої демократії: залучити громаду до формування політики. Місцеве самоврядування -- це «тренувальний майданчик» демократії, на якому громадяни дізнаються, як керувати процесами місцевого розвитку та демократичними процесами загалом. Надання можливості громадянам брати участь у виробленні та здійсненні політики робить демократичну систему легітимною та ефективною.

Існують різні форми залучення громадян до демократичних процедур. Найпоширеніші з них -- прямі (плебісцитарні) форми волевиявлення на референдумі, що дозволяють громадськості вирішувати важливі проблеми у сфері публічної політики. Вони особливо ефективні на рівні місцевого врядування, оскільки рівень обізнаності громадян щодо проблем, які потрібно розв'язувати, у цьому випадку значно вищий.

Обговорюючи питання про роль референдумів у забезпеченні місцевої демократії, дослідники відзначають дві основні вимоги до публічного управління:

1) усі політичні рішення мають бути легітимними;