За для всебічного виявлення недоліків в сфері правового регулювання діяльності дозвільних органів використаємо Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, який проводився за результатами роботи дозвільних центрів у 2009 році. За результатами моніторингу, можемо зробити висновок, що основні проблеми в регулюванні роботи ЄДЦ, що створюють умови для корупції, зосереджені на рівні загальнодержавних нормативно-правових документів. Зокрема: 1. Частина 1 статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» зазначає, що виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру, можливість набуття суб'єктом господарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом. Водночас Закон не містить прямої вказівки щодо відміни та заборони вимагання документів дозвільного характеру, не передбачених законами України (зокрема тих, що були запроваджені до набрання чинності зазначеною нормою Закону про дозвільну систему), що на практиці призводить до того, що документи дозвільного характеру, не передбачені законами, продовжують видаватися та вимагатися. 2. Суб'єкти господарювання у певній мірі зацікавленні у прийнятті Закону, що визначить перелік документів дозвільного характеру. Водночас існує реальна небезпека того, що документи, не включені до переліку, існуватимуть та вимагатимуться в подальшому, але не вважатимуться з якихось причин документами дозвільного характеру, що унеможливить їх видачу через дозвільні центри та законсервує старі, нерідко корупційні схеми. Виходом є одночасна заборона видавати та вимагати документи, не передбачені законодавством, та загальний дозвіл на діяльність без будь-яких дозволів, прямо не передбачених законодавством. 3. Відповідно до частини 4 статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання має право вибору способу отримання документів дозвільного характеру безпосередньо за зверненням у відповідні місцеві дозвільні органи, представники яких здійснюють прийом суб'єктів господарювання в одному приміщенні, або за зверненням до адміністратора. При цьому Закон про дозвільну систему не передбачає звернення за видачею документів дозвільного характеру поза межами єдиного приміщення, проте й не забороняє таке звернення. Оскільки дана норма містить припис для суб'єкта господарювання (а не для дозвільного органу), то тут може бути застосовано загальноправовий принцип «дозволено все, що не заборонено законом». До того ж тут йдеться про безпосереднє звернення у відповідні місцеві дозвільні органи, а не про звернення до представників цих органів, які здійснюють прийом в одному приміщенні. Вказані неузгодженості на практиці використовуються дозвільними органами для спонукання звернень суб'єктів господарювання в обхід ЄДЦ. 4. Стаття 1 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» встановлює, що суб'єкт господарювання може в певних випадках набувати права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеру за декларативним принципом шляхом повідомлення адміністратора або відповідного дозвільного органу про відповідність його матеріально-технічної бази вимогам законодавства. Можливість набуття суб'єктом господарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципом визначається виключно законами України (стаття 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності»). Однак на сьогодні декларативний принцип застосовується лише в галузі державного пожежного нагляду. Для усунення передумов для корупції доцільно застосовувати вказаний принцип значно ширше, не обмежуючись випадками підтвердження відповідності матеріально-технічної бази заявника вимогам законодавства [5]. 5. Відповідно до частини другої статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади установлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом. Такий порядок має передбачати, зокрема, вичерпний перелік документів, які необхідно подати суб'єкту господарювання для одержання документа дозвільного характеру, та строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку його дії. На сьогодні відсутній кодифікований акт КМУ, що врегульовує порядок видачі документів дозвільного характеру (аналог місцевих технічних регламентів), зокрема тих, що передбачають участь у процедурі двох та більше дозвільних органів. Це зумовлює довільне трактування порядку видачі документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами. 6. Законодавством не урегульовані юридичні наслідки неприйняття органом виконавчої влади, місцевого самоврядування, дозвільним органом жодного рішення щодо документа дозвільного характеру. Також слід відзначити ряд норм, що запроваджені на місцевому рівні та сприяють поширенню корупції, зокрема: – вимоги подання додаткових документів, крім тих, що передбачені законодавством; – запровадження додаткових погоджень документів дозвільного характеру, крім тих, що передбачені законодавством; – прийняття рішення робочими та міжвідомчими колегіальними органами (містобудівельні ради, узгоджувальні комісії тощо), що не є суб'єктами права; – невизначеність строків прийняття рішень, – відсутність вичерпного переліку підстав відмов у видачі документів дозвільного характеру; – нечіткість підстав відмов у видачі документів дозвільного характеру та їх скасування. Також відзначимо, що норми Закону про дозвільну систему та інших НПА національного рівня є недостатньо чіткими та створюють низку прогалин, в тому числі таких, що створюють умови для корупції. Місцеві органи виконавчої влади (райдержадміністрації) та органи місцевого самоврядування (міські ради, їх виконкоми, міські голови) намагаються ліквідувати вказані прогалини шляхом прийняття місцевих нормативно-правових актів. До того ж на місцевому рівні за період впровадження дозвільних центрів склалася практика (місцеві прецеденти) регулювання діяльності дозвільної системи, що зокрема, характеризується наявністю договорів (меморандумів) між органами місцевого самоврядування (райдержадміністраціями) та місцевими дозвільними органами та існуванням різноманітних процесуальних (процедурних) документів щодо роботи ЄДЦ. Це стосується у більшій мірі міських рад та їх виконкомів, чиї повноваження як органів місцевого самоврядування є дещо ширшими за повноваження райдержадміністрацій. На нашу думку, більшість проблем щодо нормативно-правового забезпечення роботи ЄДЦ зосереджені все ж на центральному рівні. До основних таких проблем, на наш погляд, належать: – невизначеність статусу ЄДЦ (згадування про дозвільний центр у Законі «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» відсутнє, а у Типовому положенні про адміністратора він визначається лише як приміщення для прийому суб'єктів господарювання адміністратором та представниками дозвільних органів). Це перешкоджає наданню ЄДЦ статусу виконавчого (робочого, координаційного) органу та суб'єкта правовідносин загалом; – відсутність єдиних регламентів видачі документів дозвільного характеру (дозвільно-погоджувальних процедур); – звуження предмета діяльності ЄДЦ виключно до видачі документів дозвільного характеру, якими є дозволи, висновки, погодження, свідоцтво тощо, що дають суб'єкту господарювання право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності. Таким чином, з предмета такої діяльності, зокрема, вилучаються проміжні етапи дозвільної процедури, що самі по собі не породжують право на провадження певних дій щодо господарської діяльності, однак є необхідними для одержання документів дозвільного характеру; – відсутність реальних важелів впливу адміністраторів на місцеві дозвільні органи 2. ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДОЗВІЛЬНИХ ОРГАНІВ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ Основна проблема, яка потребує рішення в сфері організаційного забезпечення функціонування ЄДЦ це чітке закріплення обсягу послуг та механізму їх реалізації. Єдиного переліку документів дозвільного характеру на національному рівні не існує, як немає однакового розуміння цього поняття на місцях. Це призводить до того, що різні ЄДЦ надають різний обсяг послуг. Крім того, відповідно до ст.4 ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» з жовтня 2006 р. необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати такий документ та вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру; необхідність одержання документа дозвільного характеру може встановлюватись виключно законами України. Однак, на практиці вказані вимоги нерідко встановлюються на місцевому рівні. Основними видами діяльності ЄДЦ є видача документів дозвільного характеру. Попри це дозвільні центри надають інші супутні послуги, як-то: консультативно-інформаційна підтримка щодо порядку здійснення дозвільно-погоджувальних процедур; видача бланків заяв; допомога в заповненні бланків заяв; прийняття та перевірка вхідних пакетів; інформування про банківські реквізити для оплати (у разі платності підготовки документів); спільний виїзд представників дозвільних органів для обстеження об'єктів на місці; інформування заявника про стан розгляду поданих документів (на звернення заявника); повідомлення заявника про результат розгляду документів та прийняте рішення (засобами телефонного зв'язку); видача вихідних пакетів; копіювання документів. Дозволи, що видаються в ЄДЦ, правомірно згрупувати за такими сферами господарської діяльності: торгівля; місцеві податки та збори; реклама; надання земельних ділянок (в т.ч. вибір та відведення земельних ділянок, затвердження та погодження проектів землеустрою) та землекористування; проектування та будівництво (в т.ч. надання вихідних даних, виконання будівельних робіт тощо); початок роботи та провадження окремих видів робіт; оренда та приватизація державного і комунального майна; реконструкція приміщень, переведення житлових приміщень у нежитлові; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; водокористування; екологія та природокористування [7]. Відповідно до частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документа дозвільного характеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документа дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру. Разом з цим, загально поширюваною практикою є видача документів дозвільного характеру, не передбачених законом. Фактично існують та не скасовані відомчі нормативно-правові акти та інші документи, що містять вимоги отримання дозвільних документів.