Першим припущенням є те, що розвиток територій відбувається з центру. Це так звана „Московська трагедія”. Її суть полягає в тому, що ресурси зі всієї території Росії продаються, а далі через фінансові механізми за рахунок того, що всі компанії по продажу знаходяться в Москві, в Москві і осідають. В Україні відбувається те саме, лише у менших масштабах, оскільки більшість системних бізнесів зареєстровано в Києві. В цьому припущенні проектанти реформи не враховують рівень територіальних громад, як позицію управління розвитком країни і відповідно розміщення бізнесів по території країни. Переведіть половину бізнесів з Києва, наприклад, у Вінницю і ви отримаєте іншу карту розвитку країни.

Друге припущення полягає в тому, що метою реформи є оптимізація розподілу бюджетних ресурсів з центру, а не розвиток території, тобто її проектанти ототожнюють розподіл бюджетних ресурсів з управлінням розвитком території. Отже окрім фінансової спроможності територіальних громад, поділяти територію країни необхідно також по здатності громад до розвитку і по інфраструктурному освоєнню території.

Третє припущення полягає у намірі забезпечити однаковий доступ до інфраструктур. Але при цьому не проводиться розрізнення між життєзабезпечуючими та управляючими інфраструктурами. Перші - це торгівельна, житло забезпечення, будівельна і т.д. До останніх відносяться фінансова, адміністративна, телекомунікації тощо. Рівний доступ до життєзабезпечуючих інфраструктур може бути здійснений як державна програма. Проте рівний доступ до управляючих інфраструктур може бути здійснений винятково за допомогою спеціальної реформи управління, яка, як відомо, не планується.

Згідно четвертого припущення, територіальний поділ в принципі можливий тільки один. Тобто на питання, скільки карт чи сіток територіального поділу країни пропонується, проектанти відповідають - один. Але необхідно враховувати декілька фокусів бачення чи позицій. Тобто ми повинні мати мінімум три накладені одна на одну карт територіальних поділів. Перша карта - це адміністративний поділ, де управління з центру та управління з позиції місцевих громад може бути визначене через принцип розподілу повноважень між ними. Друга карта, сітка якої не збігається з першою, - це корпоративний поділ, тобто освоєність території системними бізнесами, корпоративна освоєність території. Третя карта, сітка якої не збігається з першими двома, інфраструктурна освоєність території.

Відповідно до першої карти може бути управління з центру та місцеве управління. До другої карти - більше складне управління: корпоративно-владне. До другої карти - найскладніше: інфраструктурне управління, що являє собою центр прийняття рішень в трикутнику влада-бізнес-компетентна громадськість. Ці спрощенні припущення проектантів не витримують жодної критики. Тобто доводиться констатувати, що відносно адміністративно-територіальної реформи має місце методологічна безпорадність влади [Сергій Дацюк (Корпорація „Гардарика”)].

Треба почати з суспільно-територіальних балансів. Сучасний стан потребує ретельного аналізу на основі складових суспільно-територіальних балансі. Результати суспільно-територіальних балансів є первинним кроком для поступового переходу до нових принципів адміністративно-територіального розподілу. Делегування спільних повноважень від первісної адміністративно-територіальних одиниць - громад, створює можливість формування відповідних їх об'єднань з одночасним створенням суспільно-територіальної корпорації по обслуговуванню населення з більш загальними завданнями і таким чином - до створення держави - генеральної корпорації по обслуговуванню населення [Валентин Халецький („Громадська Рада України”)].

В Україні вже були проекти укрупнення областей. Сьогодні реформа змінює логік і ставить за мету оптимізацію надання послуг Обґрунтуванням необхідності проведення цієї реформи є фіксація деградації суспільного життя на певних рівнях. Проте постає питання про те, чи буде сприяти проведення цієї реформи вирішенню зазначеної проблеми стосовно ризиків реформи: «Деградація суспільного життя», «Конфронтація між регіональними елітами», «Ліквідація районних державних адміністрацій і зміна функції обласних державних адміністрацій може створити певний вакуум і невизначені відносини».

Наші пропозиції - розширення повноважень місцевого самоврядування, створення певних гарантій його діяльності, забезпечення ресурсами [Віталій Паламарчук (Національний інститут стратегічних досліджень)].

Більшість протиріч, які виникають під час обговорення територіальної реформи пов'язані з тим, що влада намагається в одному пакеті реалізувати, як мінімум три реформи.

По-перше, поставити крапку у вирішенні міжбюджетних стосунків між центральним та місцевими бюджетами.

По-друге, провести реформу законодавства, що стосується місцевого самоврядування.

По-третє, форсувати здійснення територіальної реформи, адже діючий адміністративно-територіальний устрій вже давно не відповідає економічним та політичними реаліям країни.

Таким чином, конфлікт, що виникає між цілями та завданнями вказаних трьох реформ формує основну проблематику реформи та вимагає узгодження різнонаправлених інтересів. Нажаль, провайдери реформи поки що не вийшли в позицію організаторів „точки зборки”. На практиці територіальна реформа послуговується не стільки методологією „творчого синтезу”, трьох рівнів реформи, скільки методологією редукції. Зокрема, територіальна реформа та реформа самоврядування свідомо чи ні але підганяються під завдання бюджетної реформи.

Нарешті, успіх територіальної реформи вимагає відходу від технократичного підходу та пошуку політичної, а не адміністративної формули врахування інтересів основних учасників реформи. Серед основних суб'єктів територіальної реформи є:

1. Центральна бюрократія, для якої базовим є питання про збереження себе на вершині адміністративної піраміди. Вона відповідно акцентує увагу на забезпеченні адміністративного та фіскального контролю над регіонами „зверху” та сприймає будь-які вимоги по децентралізації як вияв сепаратизму.

2. Олігархічні групи, навпаки, тяжіють до запровадження та легалізації в країні корпоративного принципу районування країни. Для них регіон це територія, на якій розміщуються їх основні активи та підконтрольні підприємства. В цілому, вони тяжіють до запровадження регіонального госпрозрахунку. Досвід СРСР показав до яких катастрофічних наслідків це може призвести.

3. Регіональна влада, тобто губернаторський рівень. Оскільки економічною основою регіональної бюрократії є „кормление от должности”, то її представники демонструють схильність до бюрократичної автаркії. Наприклад, на рівні областей створюють бар'єри для вільного переміщення робочої сили і для розвитку загальнонаціонального ринку.

4. На рівні територіальних громад - основними суб'єктами виступають представники місцевого самоврядування. Їх гасло „Держава бездарний менеджер - „всю владу на місця". Коли вказаний принцип доводиться до свого крайнього виміру він починає відтворювати ідеологію та практику громадянського анархізму, який заперечує державу як таку.

5. Нарешті, на п'ятому рівні ми маємо справу з само організованими інститутами громадянського суспільства, які все ще перебувають у процесі свого становлення та не можуть адекватно представити свої інтереси на загальнополітичному рівні.

Очевидно, що незалежно від того, яка модель територіальної, чи адміністративно-територіальної реформи обирається вона повинна дати власну відповідь на те, як знайти та запровадити солідарну формулу і модель взаємодії між центром та регіональними групами інтересів.

Спроби волюнтаристичне нав'язати зручні для вищої державної бюрократії моделі реформи будуть провокувати загрозу федералізму, або стихійний супротив та саботаж, який призведе до дискредитації реформи [Володимир Лупацій (Центр соціальних досліджень „Софія”)].

ВИСНОВОК

Богато експертів пропонують розглядати реформу, як компоненту комплексної політичної реформи. На їх думку, до складу останньої можна віднести адміністративну реформу, реформу місцевого самоврядування, виборчого законодавства тощо.

Дискусії розгортаються навколо обговорення проблем і перспектив адміністративно-територіальної реформи з точки зору бюджету. Прихильники бюджетного підходу до впровадження реформи зазначили, що змін вимагає інфраструктурна диспропорція. На користь такої точки зору вони зазначили, що бюджетний кодекс був ефективним лише у містах обласного значення, що мають однакову інфраструктуру. На рівні сіл і районів, що мають різну інфраструктуру, цього не відбулося. Отже, варто уніфікувати інфраструктуру адміністративно-територіальних одиниць. Приміром, усі села та селища повинні мати по закладу дошкільної освіти та первинної медичної допомоги (амбулаторії).

Противники бюджетної моделі адміністративно-територіальної реформи вважають її однобічною, оскільки вона не враховує низки інших факторів, зокрема етнічних. Ще одним мінусом пропонованої концепції адміністративно-територіальної реформи експерти назвали те, що бюджетні розрахунки наслідків запровадження закону про реформу не здійснювався.

Переважна більшість експертів виступила з критикою урядових підходів до здійснення адміністративно-територіальної реформи. Вони зафіксували відсутність альтернативних пропозиції по її проведенню з огляду на непрозорість дискусії та незалученість регіональних лідерів, незалежних структур тощо до процесу напрацювання пропозицій щодо реформи.

Також експерти критично оцінюють поспішність проведення реформи та методологічну безпорадність влади.

Можна сформулювали низку проблемних запитань щодо адміністративно-територіальної реформи, серед яких можна виділити такі:

- Яка вартість адміністративно-територіальної реформи?

- Чи були здійснені розрахунки наслідків її впровадження?

- Чи було враховано поселенську структуру та специфіку регіонів?

- Чи обраховані наслідки для соціального розвитку села?

Можна зробити висновок про те, що чина влада не має стратегії досягнення цілей адміністративно-територіальної реформи. Натомість вона здійснює не продумані кроки, чим викликає більший опір груп інтересів та зменшення своєї підтримки як в парламенті, так і серед населення. Про це свідчить, приміром, відкритість питання про прийняття закону про адміністративно-територіальну реформу парламентом. Процедура підготовки законопроекту є надзвичайно ускладненою. Вона передбачає напрацювання узагальнених пропозицій низки робочих груп, їх розгляд Кабінетом міністрів, розгляд Національною Радою при Президентові України та зрештою представлення у парламенті. Необхідна організація системного обговорення адміністративно-територіальної реформи та оцінку політичних ризиків її впровадження реформи за участі регіональних лідерів та експертної спільноти. Починати треба з розширення повноважень місцевого самоврядування, а також з чіткого визначення функцій адміністративно-територіальних одиниць кожного рівня. Крім того, треба відзначити необхідність системного та поетапного випроваджування реформи.