Трансформація місцевого самоврядування - матриця реформаторської діяльності влади

О.В.Молодцов, професор кафедри державного

управління та місцевого самоврядування

Івано-Франківського національного

технічного університету нафти і газу,

доктор наук з державного управління

Постановка проблеми. В умовах глобалізованого світу аксіомою стала теза про те, що децентралізація влади та створення ефективної системи місцевого самоврядування є найважливішим аспектом сучасного державотворення [13]. Цю ідею декларують також ключові політичні фігури в Україні. Нині діючі Голова Верховної Ради В.Литвин [14, с. 15-21], Президент В.Янукович [8], як й їх попередники, наголошують на важливості проведення реформи місцевого самоврядування. Нинішній Глава держави неодноразово заявляв про це, зокрема, нещодавно на міжнародних муніципальних слуханнях «Розвиток належного врядування на місцевому та регіональному рівнях» (Київ, 1 листопада 2011 р.). Щоправда українська спільнота вже звикла до подібних декларацій, що проголошуються кожною новою владою. І вже сам цей факт представляє для науковців проблему, яка потребує пояснення, в тому числі, з погляду визначення пріоритетності системних реформ.

Актуальність дослідження. На сьогодні в Україні вже достатньо повно досліджено вади діючої системи місцевого самоврядування. Вони випукло були позначені ще у 2001-2002 рр., коли у звіті Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи (КМРВЄ), рекомендаціях та резолюціях 102 і 123 були висловлені різкі критичні зауваження стосовно недотримання європейських норм локальної демократії. Влада, в особі тодішнього Президента України, фактично, визнала, що місцеве самоврядування в Україні дійсно має декларативний характер і тому потребує кардинального реформування відповідно до європейських стандартів. Л.Д.Кучма підписав два укази, спрямовані на зміцнення місцевого самоврядування: про Концепцію державної регіональної політики [2] і про Державну програму сприяння розвитку місцевого самоврядування [3] з конкретними заходами, які мали б засвідчити, що влада серйозно опікується розвитком місцевого самоврядування. Проте наступні десять років ситуацію не змінили. Державна програма сприяння розвитку місцевого самоврядування вже фактично не діє. У механізмі інституціональної пам'яті не сформовано елемент, який має зберігати попередні досягнення для забезпечення поступу у реформаторській діяльності влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Науковці присвятили достатньо уваги проблемам побудови нової моделі публічної влади, визначенню основних її вад та шляхів їх усунення відповідно до вимог європейських стандартів місцевого самоврядування [10; 10; 14-15]. За період після прийняття Конституції України 1996 р. зусиллями науковців та експертів була створена досить потужна концептуально-правова база для проведення інституціональних реформ. Проте перманентні суперечки між ключовими політичними суб'єктами стали серйозною перешкодою для реалізації потенціалу Основного закону України у площині децентралізації влади. Сумна доля спіткала законопроект 3207-1, який спочатку було схвалено, потім заблоковано Верховною Радою України (2003 р.). Це зупинило подальший процес побудови децентралізованої влади [7], але робота державних і громадських експертів над стратегічними документами була продовжена і мала досить вагомі результати У 2005 р. було підготовлено проекти Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, Національної стратегії реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування; Програми реформування місцевого самоврядування. У 2007 р. за ініціативи Президента України В.Ющенка, розпочала роботу Національна конституційна рада, перед якою було поставлене завдання розробити новий проект Конституції України, яка б забезпечила більш збалансовану систему державної влади з підвищеним політичним статусом місцевого самоврядування. Проте, підготовлений варіант нової Конституції, так й не став предметом обговорення політичних сил. У 2009 р. була завершена робота над такими концептуально-правовими документами як Концепція реформи адміністративно-територіального устрою, Концепція державної регіональної політики, (затверджена минулим урядом 20 липня 2008 р.), Концепція удосконалення підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад (ухвалена минулим урядом 8 квітня 2009 р.), Концепція реформи місцевого самоврядування (ухвалена Постановою Кабінету Міністрів України № 900 від 29.07.09), план заходів із її реалізації (Постанова Кабінету Міністрів України № 1456 від 7.12.09). На виконання цих концепцій Мінрегіонбудом України,було напрацьовано пакет законопроектів: «Про засади державної регіональної політики», «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція), «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція), «Про державну підтримку об'єднання сільських територіальних громад».. Тим не менш, вся ця потужна експертно-законопроектна робота сьогодні є неактуалізованою.

Виклад основного матеріалу. У 2010 р. нова влада розпочала свою реформаторську діяльність, зосереджуючись на галузевих реформах, відкладаючи інституціональні проблеми децентралізації влади на невідоме, поки що, майбутнє [4]. Як показала практика, запропонована стратегія подолання найболючіших соціально-економічних проблем, виявилась безперспективною. Вона повторила долю багатьох інших концепцій, програм розвитку суспільства, зокрема таких як «Україна-2010», «Україна-2015: шляхом європейської інтеграції» (2004), «Україна-2020: Стратегія національної модернізації» (2009), «Новий курс: реформи в Україні 2010-2015». Новітні економічні реформи стали заручником негативної реформаторської інституціональної пам'яті, яка не сприйняла ідею попереднього досвіду владарювання щодо неможливості подальшого зволікання з реформою місцевого самоврядування. Із пакету підготовлених законопроектів до роботи був взятий тільки один з них «Про державну підтримку об'єднання територіальних громад», який сьогодні знаходиться на розгляді у Верховній Раді України.

Неквапливість влади щодо реформуванням місцевого самоврядування, ідеолог адміністративної реформи О.Лавринович пояснює тим, що одночасно проводити реформу системи управління, державної служби, виконавчої влади, місцевого самоврядування є нереальною справою. До першочергових кроків він відніс інституціональну реформу на центральному рівні. Ця реформа вже відбулась як оптимізація системи центральних органів виконавчої влади згідно указу Президента України [5]. Другим етапом є реформа державної служби. На виконання пов'язаних з цим завдань прийнято новий закон України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року № 4050-VI, підписаний Президентом України, і який набирає чинності з 1-го січня 2013 р. За задумом розробників імплементація його норм модернізує державну службу та забезпечить нову якість державного управління.

Автор цієї статті не розділяє надмірного оптимізму щодо цього, оскільки нова якість державного управління може бути досягнута лише за рахунок системного реформування всіх складових публічної влади, до яких, поряд з центральними органами влади, належать також територіальні органи виконавчої влади і місцевого самоврядування. Системність підходу вимагає, зокрема, усунути, такі вади територіальної організації влади: невизначеність правового статусу територіальних громад; територіальну невизначеність, яка полягає у відсутності повсюдності місцевого самоврядування, обмеженні його територіальної основи територією поселень; інституціональну незавершеність, пов'язану з відсутністю повноцінного самоврядування на районному та обласному рівнях; організаційно-правову, матеріально-фінансову та кадрову несамодостатність, невідповідність доходів місцевих бюджетів реальним потребам територіального розвитку; низький рівень підготовки депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування; нерозвиненість інститутів громадянського суспільства.

В цілому реформаторська діяльність сьогоднішньої влади ще раз ставить під великий сумнів коректність методології реформування окремих галузей чи тільки окремо вищого рівня влади, без одночасної трансформації місцевого самоврядування та посилення його впливу на політичні процеси. Методологія реформування, що застосовується сьогодні, не змінить якість державного управління, як в цілому, так й в окремих галузях соціально-економічного життя, змушуватиме знову і знову звертатись до питання про пріоритетність реформ. Чітка відповідь на цю проблему загалом вже є. Вона міститься у Національній доповіді НАН України 2010 р., де стверджується наступне: «Імплементація в українську реальність європейської матриці місцевого самоврядування є єдино можливим варіантом швидких і якісних змін базових суспільних відносин. Саме вони є рушійною силою демократичних перетворень і гарантією їх невідворотності, противагою тим авторитарним намаганням, що постійно продукуються державною владою» [11, с. 29]. Додамо до цього, що децентралізація є необхідною умовою забезпечення двосторонньої комунікації, солідарності та опосередкування інтересів центру і регіонів. Це, здається, єдиний спосіб підірвати корпоративні зв'язки владної бюрократії та олігархії, здійснити деконцентрацію суспільних ресурсів, поставити їх під контроль територіальних громад.

Держава, як суб'єкт реформування, будучи заінтересованою в ефективності власної діяльності, має сформувати умови саморозвитку суспільства, що можливо зробити лише двома шляхами - створенням організаційно-правової бази для розвитку інститутів місцевого самоврядування та громадянського суспільства. Для того, щоб зберегти високу організацію і здатність до адаптації, система державної влади повинна бути організована за принципом «організаційного плюралізму». Створення системи повноцінного місцевого самоврядування й означає реалізацію принципу організаційного плюралізму в системі публічної влади оскільки з'являється інший центр влади поряд із центральною владою, через який остання отримує можливість мобілізувати соціальний капітал (самоорганізаційний ресурс) суспільства. Державна влада, впроваджуючи принцип «організаційного плюралізму», через інститут місцевого самоврядування, стає поліцентричною і багатовимірною. Тобто, у новому статусі вона реалізує свої завдання не тільки нав'язуючи свою волю іншим суб'єктам (перший вимір), але й підпорядковуючи себе самообмеженню (другий вимір), формуючи певну систему цінностей і переконань (третій вимір). Організовану у такий спосіб публічну владу можна вважати ефективною з погляду самоорганізації.

Зазначене вище, є методологічним правилом, яке зобов'язує спрямувати потенціал надмірно централізованої системи державного управління на реформування місцевого самоврядування як матрицю всієї реформаторської діяльності владних структур та громадянського суспільства. Її суспільно-політичний сенс полягає передусім у зламі кланово-олігархічної (чи краще сказати олігархічно-люмпенської) системи та побудові більш справедливого суспільства. За теперішньої політичної системи органи місцевого самоврядування не є автономними її складовими, хоча формально за законодавством України вони наділені правом визначати політику розвитку власної території [16, с. 120]. Й, в цьому сенсі, вони не можуть бути справжніми суб'єктами інституціональних змін.