7

ФОРМИ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ І ПОСАДОВИХ ОСІБ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Потреба у взаємодії органів місцевого самоврядування об'єктивно зумовлена тим, що кожен із них має свої завдання, структуру, функції, повноваження, застосовує різноманітні форми й методи для досягнення цілей, що стоять перед ним. Недосконалість норм, правил, процедур взаємодії знижує ефективність діяльності владних суб'єктів у цій системі, породжує компетенційні спори й інші конфлікти. Про ці особливості зазначає в діяльності цих органів Ю.М. Козлов, зауважуючи, що не було більш гострого, злободеннішого на кожному історичному етапі розвитку радянського суспільства й державності питання, ніж взаємозв'язок рад з підзвітними їм виконавчими органами, що постійно привертало до себе увагу як теоретиків, так і практиків [10, c. 5]. Не втратило своєї актуальності воно й сьогодні; більше того, з'являються нові проблеми, які потребують невідкладного вивчення й вирішення. Зокрема, вимагають удосконалення правового регулювання взаємовідносини (а) між представницькими органами місцевого самоврядування різних рівнів, (б) між радами та їх виконавчими органами, (в) між радами й сільськими, селищними, міськими головами, (г) між відділами, управліннями й іншими виконавчими органами місцевих рад.

Аналіз проблем взаємодії органів і посадових осіб місцевого самоврядування провадили Р. Агранофф, Т. Браун, В.Б. Дзюндзюк, В.В. Кравченко, Н.Р. Нижник, М.В. Пітцик, А. Ткачук, Ю. Шаров [Див: 4, 7, 9, 11, 12], однак, з огляду на різноманітність аспектів цього напрямку дослідження залишаються невирішеними значна частина питань, від яких значною мірою залежить подальший процес підвищення демократичності й дієвості суб'єктів цієї системи.

Метою даної роботи є узагальнення і критичний аналіз наукових поглядів на взаємодію органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що дозволить формалізувати підходи до визначення їх функцій, сприятиме оптимізації процедур та організації структур у зазначеній системі.

Органи місцевого самоврядування в цілому є різними за своїм статусом (представницькі, виконавчі; галузеві, функціональні), але діють вони не хаотично, а системно, в порядку, зумовленому їх утворенням, взаємовідносинами, які в комплексі забезпечують досягнення загальних цілей [6, c. 160]. Важливу роль в організації належної взаємодії органів і посадових осіб відіграють місцеві ради, які приймають відповідні акти нормативного характеру: статут територіальної громади, регламент ради, положення про виконавчі органи місцевої ради, регламент виконавчих органів тощо.

Оптимальне функціонування системи виконавчих органів місцевих рад здійснюється в основному завдяки нормативному регулюванню відносин виконавчими комітетами. Наприклад, рішенням виконкому Бердянської міської ради від 1 квітня 2004 р., №207 затверджено Порядок документального оформлення етапів створення об'єкта підприємницької діяльності шляхом будівництва, реконструкції, переводу з житлового в нежитловий фонд, у якому визначається схема взаємодії між міським головою, його заступником, управліннями й виконкомом міської ради [8, c. 14].

Світовий досвід продемонстрував дві основні парадигми управління, що були реалізовані в практичній діяльності господарських, політико-адміністративних структур державної влади й органів місцевого самоврядування, - примус і вибір (адміністративно-командне й адміністративно-партисипативне управління) [5, c. 15]. Управління здійснюється, як правило, через системи (структури) двох видів - (а) ієрархічні (механістичні, бюрократичні), яким властива чітка ієрархія влади, формалізація функцій, правил і процедур, централізація прийняття рішень, максимально повне закріплення повноважень і відповідальності, і (б) органічні (неієрархічні, адаптивні, гнучкі), що характеризуються розмитістю ієрархії управління, гнучкістю структури влади, існуванням неформальних правил і процедур, незначною кількістю рівнів управління, високим рівнем децентралізації. Такі структури називаються «органічними» за аналогією з живими організмами, що безупинно пристосовуються до умов зовнішнього середовища.

Концепцію ієрархічних структур сформулював на початку ХХ ст. М. Вебер [Див: 2]. Він розробив низку загальних принципів, що відтворювали ідею жорсткого групування функцій, розподілу відповідальності, встановлення процедур координації й контролю, визначення зон дії повноважень. До них належать: а) спеціалізація функцій, поділ праці керівного, адміністративного й виробничого персоналу; б) ієрархічна побудова організації з метою забезпечення виконання команди, що йде з вершини управлінської піраміди; в) система безособових правил для посадових осіб, які займають закріплені за ними позиції; г) чітко визначена сфера компетенції й повноважень; д) використання формальних правил, процедур і письмових звітів навіть у випадку проведення усної дискусії.

Реалізація цих принципів у сучасних умовах відбувається за допомогою таких механізмів, як диференціювання, ієрархічність повноважень; централізація координації й контролю; адміністрування (раціоналізації й автоматизації процедур), бюрократизм (використання бюрократичних підходів і процедур). Перелічені принципи й характеристики не є універсальними, і як база бюрократичної моделі вони адаптуються до кожного конкретного рівня управління. Найпоширеніші в системі місцевого самоврядування - лінійні й лінійно-функціональні організаційні структури.

У лінійних структурах існують в основному два рівні - верхній (керівник) і нижній (виконавці). Основним принципом таких структур є принцип єдиноначальності, згідно з яким на чолі кожного управлінського підрозділу стоїть керівник, який виконує всі функції управління й координує дії підлеглих. Його рішення, передані зверху вниз, обов'язкові для виконання всіма підлеглими ланками. Подібна система виключає можливість прямого керівництва виконавцями, минаючи безпосереднього начальника. Окремі фахівці або функціональні відділи допомагають лінійному керівникові в збиранні й обробці інформації, аналізі адміністративної діяльності, підготовці управлінських рішень, контролі за їх виконанням, але не дають указівок та інструкцій керованому об'єкту. Це, зокрема, такі відділи: а) помічників керівників виконавчих органів місцевої ради; б) юридичний; в) бухгалтерського обліку та звітності. Виконавчі органи сільських, окремих селищних рад зазвичай будуються у вигляді лінійних структур. Основні переваги, характерні для лінійних структур - це (а) єдність і чіткість розпоряджень, (б) погодженість дій виконавців, (в) високий ступінь поділу праці, (г) оперативність у прийнятті рішень, (д) одержання виконавцями узгоджених між собою розпоряджень і завдань, забезпечених ресурсами, (е) особиста відповідальність і контроль керівника за кінцевими результатами діяльності свого підрозділу. Серед недоліків лінійних структур необхідно назвати (а) інформаційне перевантаження керівника (потік документів, контакти з підлеглими, з іншими організаціями), (б) високі вимоги до керівника (різнобічні знання й досвід в усіх функціях управління і сферах діяльності), (в) жорсткість структури, орієнтованої на вирішення в основному оперативних завдань, (г) обмеженість зростання структури.

Лінійно-функціональні структури. Будь-яка організація будується за принципом: функції первинні, структура вторинна. Іншими словами, для виконання відповідних функцій створюються окремі органи (структурні підрозділи), як-то: екологічне управління, контрольна інспекція, управління експертизи, аналізу, регуляторної політики, фінансове управління. Поряд з функціональними службами в ієрархії управління можуть існувати й лінійно-підпорядковані підрозділи: управління (відділи) освіти, культури, охорони здоров'я та ін. Для лінійно-функціональних структур характерні (а) висока компетентність фахівців, які відповідають за виконання конкретних функцій, (б) розширення можливостей лінійних керівників з оперативного управління в результаті їх звільнення від вирішення питань функціональної діяльності, (в) диференціація обов'язків службовців різних рівнів.

У процесі формування організаційної структури проблема поділу владних повноважень по горизонталі й вертикалі є найбільш складною і тому, як правило, залишається недостатньо формалізованою. Наприклад, згідно з ч. 3 ст. 52 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна чи міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради і сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам відповідних рад. Однак на практиці подібні рішення - велика рідкість.