Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до украінства, приписуемо нашим громадянам широку, дужу організацію та усвідломлення народу, й тоді перевибрати адміністрацію". У Ш Універсалі також йшлося про проблеми місцевого самоврядування: "Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуемо : вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищоі адміністративноі влади на місцях". Як бачимо, Центральна Рада намагалася об'єднати два момента. З одного боку, домінує ідея надання органам місцевого самоврядування широких прав і повноважень, а з другого - визначення меж цих повноважень з покладення керівництва всією системою самоврядування в масштабах краіни на Генеральне секретарство внутрішніх справ. Та не тільки й не стільки ця, до певноі міри, теоретична дилема, заважала нормальному формуванню місцевоі адмінстраціі й самоврядуванню. Три основні проблеми, з рештою, визначили долю цього процесу. По-перше, невизначеність самоі системи інституцій, які мали закласти фундамент місцевоі влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість яких перейшла в спадщину ще від Російськоі держави, діяли губернські і повiтовi комiсари Центральноi Ради, та згаданi в Ш Унiверсалi "органи революцiйноi демократii". Всi вони функцiонували за власним розсудом без механiзму взхаємодіі й точного розмежування "сфер впливу". Навпаки - деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з іх компетенціі, що в свою чергу призводило до утворення нових органів. Універсал зобов'язав "правительство долати допомочi мiсцевим самоврядування ради робiтничо-селянських i солдатських лепутатiв, вибраних з мiсцевих людей", тобто з'явилася, точнiше - легалiзувалася, ще одна ланка, оскiльки Ради не припиняли своєi діяльності. Справді, іх не можна було ігнорувати, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно "не вписав" іх в існуючу структуру місцевих органів. На початку березня Центральна Рада затвердила новий адміністративо-терироріальний поділ Украіни, поділивши іі на 30 земель. Отже, організація місцевоі влади мала відпов1дати новим умовам, але Центральна Рада не встигла це зд1йснити. По-друге, органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ресурсів для здійснення своіх повноважень і реального впливу на місцеве життя. По-трете, відсутність належноі правовоі бази; законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральноі Ради і деклараціях іі Генерального Секретаріату. Правовий статус комісарів Центральноі Ради фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своіх представників. В Украіні розроблявся закон про утворення нових органів влади на місцях, однак до цього проекту, за свідченням П.Христюка, "було тільки приступлено".