Адміністративно-правова форма субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування

Сидор М. Я. кандидат юридичних наук, в.о. доцента кафедри адміністративного права та адміністративного процесу Львівського державного університету внутрішніх справ

Анотація

Стаття присвячена дослідженню адміністративно-правової форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Автором доведено необґрунтованість висловлених наукових тверджень, що виконання місцевими державними адміністраціями контролюючої функції щодо органів місцевого самоврядування не відповідає конституційному принципу самостійності й незалежності місцевого самоврядування. Аргументовано позицію, що контроль за делегованими повноваженнями повинен зводитися не лише до перевірки їх виконання, а повинен передбачати і контроль якості, своєчасності виконання тощо.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування; місцеві державні адміністрації; нагляд, контроль, делегування.

Постановка проблеми. Взаємний розподіл повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування належить до найважливіших питань, з успішним вирішенням яких пов'язаний процес децентралізації публічної влади та, у кінцевому результаті, успішний та ефективний розвиток держави і громадянського суспільства. При цьому в основі цього співвідношення повноважень, на думку В. Борденюка, повинно лежати переконання, що державі не слід перебирати на себе вирішення тих питань, якими можуть успішно займатися органи місцевого самоврядування [1, с. 320].

Цей принцип має конституційне підгрунтя й полягає у перерозподілі повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Конституція України проводить розподіл повноважень між цими двома системами публічної влади наступним чином: 1) власні повноваження - в їх межах органи влади діють самостійно, 2) делеговані повноваження - їх виконання підконтрольне та підзвітне органам, які це делегування здійснюють. Основна практична проблема інституту делегування повноважень полягає у тому, що до тих пір, доки не буде чітко встановлено, які повноваження є державними, а які місцевими, проблема делегування повноважень буде актуальною.

Створення в Україні правової держави вимагає від влади проведення реальних та ефективних реформ у сферах державного управління та місцевого самоврядування. Тому дослідження питання адміністративно-правової форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування є надзвичайно важливим для проведення таких реформ.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Різні аспекти інститутів місцевої публічної влади, взаємодія їх органів, а також адміністративно-правові форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування останніми роками привертають увагу багатьох науковців. Зокрема, окреслена проблематика висвітлена у працях таких науковців, як:

О.Ф. Андрейко, В. І. Борденюк, Г. В. Бублик, В. Я. Даугуль, І. І. Литвин, П. М. Любченко, В. К. Колпаков А. Р. Крусян та інші, які стали основою для нашого дослідження.

Виокремлення невирішених раніше частин загальної проблеми. Взаємодія місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування набуває насамперед адміністративно-правових форм. Проте важливого значення, особливо у реформаційний період, з метою пришвидшення завершення і адміністративної реформи набувають неправові форми взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, що також вписується у загальний адміністративно-правовий механізм взаємодії органів місцевої публічної влади. Актуальним є удосконалення комунікативних і консультаційних механізмів і процедур у процесі взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. місцевий самоврядування адміністративний

Метою статті є дослідити адміністративно - правові форми субординаційної взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування для подальшого виявлення найбільш оптимальної моделі взаємодії цих органів у процесі здійснення управління на місцях.

Виклад основного матеріалу. Зазвичай у юридичній літературі вказується, що здійснення контролю є функцією управління - як державного, так і самоврядного, зміст якого полягає у забезпеченні законності, перевірці фактичного стану речей; виявленні порушень, зловживань з боку підконтрольних суб'єктів, а також причин і умов, що породжують ці порушення; вживанні заходів з метою недопущення таких порушень і усунення причин, що їх спричиняють, а також відновлення порушених прав і законних інтересів зацікавлених осіб. Іноді контроль розглядають як один із принципів діяльності державних органів держави або як метод державного управління, вважаючи контроль певним способом діяльності, вбачаючи за допомогою контролю можливість впливати на поведінку будь-якого об'єкта. На думку І. І. Литвина сутністю та призначенням контролю є, по-перше, спостереження за діяльністю відповідного підконтрольного об'єкта; по-друге, одержання об'єктивної й правдивої інформації про стан законності та дисципліни в ньому; по-третє, вживання заходів щодо запобігання й усунення порушень дисципліни та недодержання законності; по-четверте, виявлення умов і причин, що призводять до порушення вимог правових норм; по-п'яте, вживання комплексу заходів для притягнення до відповідальності винних у порушенні закону й дисципліни осіб [2, с. 13].

Контроль притаманний будь-якій розвинутій соціальній системі, його можна спостерігати у будь-якому суспільному ладі. Демократизація процесів, яка проходить у всіх сферах нашого суспільного життя, від переоцінки ролі держави до кардинальних змін структури державної влади та економіки, вносить корективи і в сприйняття необхідності контролю як об'єктивного явища, необхідної складової подальшого розвитку цих процесів [3, с. 49].

Характерною рисою контролю як функції державного управління є те, що контролюючим установам надається право втручатися до оперативної діяльності підконтрольних, надавати їм вказівки, обов'язкові для виконання. Метою ж нагляду є тільки вияв та попередження правопорушень, перевірка відповідності функціонування підконтрольних об'єктів чітко встановленим правилам [4].

У той же час, на думку О. С. Шморгуна науковцями та законотворцями не вироблене чітке розмежування понять «контроль» та «нагляд». Під час реалізації контролю, зазначає В. К. Колпаков, суб'єкт контролю виконує перевірку і облік того, як контрольований об'єкт справляється з виконанням покладених на нього завдань та функцій [5, с. 662]. З цим твердженням варто погодитись. Тим паче, що Конституція України щодо делегованих повноважень вживає термін «контроль». Так, Конституція України частиною 6 ст. 118 визнає місцеві державні адміністрації підзвітними і підконтрольними радам у частині повноважень, які делеговані їм відповідними обласними чи районними радами. А у ч. 3 ст. 143 Конституції України зазначено підкон- трольність органів місцевого самоврядування відповідним органам виконавчої влади у питаннях виконання ними повноважень органів виконавчої влади.

Звідси висновок - за станом реалізації делегованих повноважень здійснюється контроль. Натомість, коли органами місцевого самоврядування виконуватимуться власні, неделеговані повноваження, здійснюється нагляд. Це відповідає ключовим тезам Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, згідно із якими передбачається трансформація статусу місцевих держадміністрацій, які стануть контрольно-наглядовими органами у системі виконавчої влади. Аналогічно і в Концепції адміністративної реформи передбачалось, що діяльність місцевих державних адміністрацій як основного органу виконавчої влади на місцевому рівні повинна бути спрямована на виконання контрольно-наглядової функції («загальний нагляд», «контроль за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування»). Проте, всупереч обом Концепціям Законом України «Про місцеві державні адміністрації» не передбачено загального нагляду за дотриманням Конституції і законодавства України. Статтею 16 Закону зафіксовано право місцевих державних адміністрацій «здійснювати на відповідних територіях державний контроль». Об'єкти державного контролю за Законом є ідентичними сферам «контрольно-наглядної діяльності державних адміністрацій», указаним в Концепції.

В цьому контексті не зовсім обґрунтованою є позиція І. І. Литвина, що виконання місцевими державними адміністраціями контролюючої функції щодо органів місцевого самоврядування не відповідає конституційному принципу самостійності й незалежності місцевого самоврядування. Відтак, І. І. Литвин пропонує змінити Закон України «Про місцеві державні адміністрації», надавши місцевим органам виконавчої влади право проводити щодо органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб заходи лише наглядового характеру, а право здійснювати «державний контроль» щодо інших суб'єктів, які розташовуються на відповідній території [2, с. 17]. Подібну позицію займає і А. Р. Крусян, яка вважає, що суттєвих відмінностей в змісті категорій «контроль» і «нагляд» достатньо для висновку про те, що виконання місцевими державними адміністраціями «контролюючої» функції щодо органів місцевого самоврядування порушує конституційні принципи самостійності і незалежності місцевого самоврядування. Так, до предмету державного контролю відноситься уся оперативна діяльність об'єктів контролю, спрямована на фактичне виконання законодавства, а також результати та доцільність цієї діяльності. Однак через те, що практично вся діяльність місцевих органів самоврядування регламентується нормативними актами, то здійснення контролю у цьому випадку стає рівноцінним постійному втручанню в їх діяльність. Таким чином, самоврядні органи стають залежними від місцевих державних адміністрацій і важко в таких умовах говорити про їх правову, організаційну і матеріально-фінансову самостійність. У зв'язку з цим доказується доцільність правок Закону України «Про місцеві державні адміністрації» з наданням права місцевим органам виконавчої влади відносно органів і посадовців місцевого самоврядування здійснювати заходи наглядового характеру, а не контрольного, використовуючи одночасно у Законі термін «нагляд» [6, с. 12].

Конституція України визначає два види контролю за виконанням делегованих повноважень - залежно від суб'єктів делегування.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (ч. 6 ст. 118 Конституції України). При цьому терміни «підзвітність» та «підконрольність» не є тотожними. Останній термін за змістом є ширшим, і включає в себе підзвітність.

В. Борденюк вважає, що у здійсненні делегованих повноважень виконавчі органи повинні бути підконтрольні також і представницьким органам місцевого самоврядування [7, с. 128], з чим загалом необхідно погодитись.

Конституція України (ч. 3 ст. 143) також передбачає, що органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. У розвиток конституційного положення ч. 2 ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вказує на підконтроль- ність органів та посадовців місцевого самоврядування відповідним органам виконавчої влади в здійсненні делегованих повноважень. Але водночас закон визначає лише один засіб контролю, а саме звернення до суду.