Ч. 4 ст. 78 зазначеного закону передбачає можливість клопотати перед Верховною Радою України з приводу проведення позачергових виборів міських, селищних, сільських голів, однак ця процедура не передбачена ні в ст. 79, ні в ст. 55 (щодо голів районних, районних у місті, обласних рад). Тому, як зазначають О. Бориславська та Н. Янюк, характер дій місцевих державних адміністрацій радше наглядовий. На їхню думку, внесення змін до досліджуваних законів повинно відбуватися з метою утворення збалансованого механізму контролю місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, враховуючи тенденцію на подальшу децентралізацію влади з формуванням нової моделі регіонального й місцевого самоврядування [8]. Як вище зазначалося, місцеві державні адміністрації, при цьому, не мають права втручатися у реалізацію власних повноважень органами місцевого самоврядування [9, с. 49 -- 50]. Проте важливим є аспект, згідно із яким органам місцевого самоврядування не слід давати можливості зловживати наданими їм повноваженнями.

Європейська хартія місцевого самоврядування на противагу Конституції України та іншим нормативно-правовим актам України, вживає термін «нагляд». Важливими гарантіями, які передбачені Європейською хартією місцевого самоврядування і фактично убезпечують органи місцевого самоврядування від надмірної контрольно-наглядової опіки з боку органів виконавчої влади, є положення про те, що здійснення будь-якого адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування: можливе лише згідно з процедурами та у випадках, визначених у конституції або законах; має, як правило, на меті тільки забезпечення дотримання норм закону та конституційних принципів; повинно здійснюватися таким чином, щоб досягалась співмірність заходів контролюючого органу з важливістю інтересів, які він має намір охороняти. Також вищими інстанціями може здійснюватися адміністративний нагляд за своєчасністю виконання задач, довірених органам місцевого самоврядування. Попри те, що Європейська хартія місцевого самоврядування стала частиною українського національного законодавства, контрольно-наглядові повноваження органів виконавчої влади за виконанням делегованих повноважень органами місцевого самоврядування не приведені у відповідність до її положень.

Окрім Закону України «Про місцеві державні адміністрації», контрольні повноваження цих виконавчих органів визначені Типовим регламентом місцевих державних адміністрацій, затвердженим 9 березня 1999 р. постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади» [10]. Тому, досліджуючи обсяг контрольних повноважень органів державного управління на місцях, необхідно також враховувати зазначений нормативно-правовий акт.

Ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», встановлює контрольні повноваження цих органів у різних сферах, зокрема, й щодо здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень. Згідно із постановою Кабінету Міністрів [10], контроль за реалізацією делегованих повноважень державних органів виконавчої влади місцевими самоврядними органами покладено на відповідні місцеві державні адміністрації та Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, а у передбачених законодавством випадках - на міністерства або інші центральні органи виконавчої влади чи їх територіальні органи. Здійснення контролю відбувається, враховуючи аналіз актів самоврядних органів, інформацію щодо виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, перевірки функціонування виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Місцеві державні адміністрації щоквартально займаються розробкою та затвердженням планів виконання контролю.

Зводитися тільки до перевірки виконання як такого контроль за делегованими повноваженнями не повинен. Він має торкатися і якості виконання, і своєчасності вияву та забезпечення виконання покладених завдань. Виняткова увага до контролю у сфері виконавчої влади спричинена характером діяльності її органів та посадовців, потребою постійного зворотного зв'язку з динамікою розвитку суспільних відносин у різних сферах і контролювання поведінки учасників цих відносин. Державному контролю над делегованими повноваженнями надано форми предметного контролю, який торкається не тільки правомірності, але й стосується доцільності розв'язання певних завдань, тобто контроль перетворюється на засіб управління та регулювання [11, с. 124].

Районні державні адміністрації здійснюють контроль за виконанням делегованих повноважень державних органів виконавчої влади виконавчими органами, сформованими сільськими, селищними і міськими радами міст районного значення (що знаходяться в межах району). В свою чергу обласним державним адміністраціям випало контролювати реалізацію делегованих повноважень органів виконавчої влади виконавчими органами, сформованими міськими радами. Вони також наділені правом безпосереднього контролю над здійсненням делегованих повноважень органів виконавчої влади виконавчими органами сільських, селищних і міських рад, розташованих на відповідній території.

У випадку, коли сільським, селищним або міським головою здійснене порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, не забезпечене здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, вчинені перешкоди у здійсненні контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що виконує контрольні функції, у встановленому порядку порушує питання про його відповідальність відповідно до законодавства.

Впродовж 10 днів з дати прийняття акти органів місцевого самоврядування, прийняті щодо питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, у вигляді копій надсилаються до органу, що виконує контроль. У випадку, коли невідповідність законодавству акта, прийнятого органом місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, буде виявлено, контролюючий орган впродовж трьох місяців повинен надіслати органу місцевого самоврядування повідомлення про невідповідність акта.

Виконавчими органами сільських, селищних та міських рад раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом, надсилається інформаційний звіт щодо виконаних повноважень, делегованих органами виконавчої влади, до органів, що виконують функції контролю. Форма такого інформування затверджується керівником органу, що виконує контроль.

За вимогою контролюючого органу виконавчі органи, сформовані сільськими, селищними, міськими радами, повинні надавати інформацію, яка стосується виконання окремих делегованих повноважень.

До компетенції керівника органу, що виконує контроль, належить визначення порядку, періодичності та термінів проведення перевірок реалізації виконавчими органами, сформованими сільськими, селищними, міськими радами, делегованих повноважень органів виконавчої влади. При необхідності за його ж рішенням перевірки можуть проводитися позапланово.

Рішення про проведення комплексних перевірок реалізації повноважень, делегованих органами виконавчої влади, які здійснюються виконавчими органами, сформованими сільськими, селищними, міськими радами приймається Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями та проводяться із залученням територіальних органів центральних органів виконавчої влади та заслуховуванням інформації посадових осіб самоврядних органів про стан виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Термін проведення перевірки обмежений п'ятьма робочими днями. Можливе продовження цього терміну за дозволом керівника перевіряючого органу.

Після перевірки за її результатами складається акт, який підписується особами, які здійснювали перевірку. Оригінал акта скеровується керівнику органу, який призначав перевірку, а органу місцевого самоврядування, в якому проводилася перевірка, залишається копія акта.

Результати перевірки розглядає виконавчий орган ради, а за потреби вони передаються на розгляд сесії ради відповідного рівня та опубліковуються у місцевих засобах масової інформації з метою інформування населення.

За результатами перевірки приймається рішення або вживаються заходи, про які у тижневий строк сільський, селищний, міський голова повинен повідомити орган, що виконував перевірку.

Обов'язком керівника органу, що призначав перевірку, є розгляд у тижневий строк результатів такої перевірки і вжиття потрібних заходів для усунення виявлених порушень або зловживань. У окремих випадках матеріали перевірки скеровуються правоохоронцям та вищим органам виконавчої влади.

Таким чином, делегуючи органам місцевого самоврядування повноваження, держава встановлює правовий ранг їхньої діяльності, визначає загальнодержавні стандарти, гарантує максимум соціальних благ, що можуть і повинні бути надані громадянам, забезпечує адміністративний контроль за їх реалізацією. Адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування повинен виконуватися таким чином, щоб втручання контролюючого органу відповідало значимості інтересів, які ці втручання повинні захистити [12, с. 202].

Конституція передбачає важелі впливу й органів місцевого самоврядування - районних та обласних рад на місцеві державні адміністрації, яким делеговано повноваження цих рад у випадку конфлікту між ними. Так, обласна чи районна рада мають можливість висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, юридичні наслідки якої залежать від того, якою більшістю голосів прийнято рішення місцевої ради. У випадку, коли рішення про недовіру голові місцевої державної адміністрації прийняте звичайною більшістю голосів, то Президент України розглядає його, приймає рішення, даючи при цьому обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіра голові місцевої державної адміністрації висловлена 2/3 депутатів від складу ради відповідного рівня, то прийняття рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації є обов'язком Президента (ч. 9, 10 ст.118 Конституції України). Аналогічне за змістом положення виписане і в ч. 7, 8 ст. 34 Закону «Про місцеві державні адміністрації». А у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні норму про право висловлення недовіри головам відповідних місцевих держадміністрацій запропоновано ліквідувати у зв'язку зі зміною статусу місцевих державних адміністрацій.

Як обґрунтовано відзначає Ю. П. Битяк, норми українського законодавства щодо делегування радами своїх повноважень відповідним місцевим державним адміністраціям є нечіткими, що зумовлене розширеним переліком власних повноважень рад і повноважень, які можуть бути делеговані (а, отже, можуть і не делегуватись) адміністраціям, і значними контрольними повноваженнями щодо голів державних адміністрацій відповідного рівня. За умов відсутнього чіткого законодавчого регламентування процедури делегування, строків і форм контролю за їх реалізацією, можливості виникнення протистоянь на місцевому рівні між цими органами зростають [13, с. 9]. Зрештою, делегування повноважень органами місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям повинно віджити себе як практику. Проте для цього необхідно вносити зміни до Конституції України та викладати у новій редакції Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».

Висновки та пропозиції