АПАРАТ ПАРЛАМЕНТУ: ПОВНОВАЖЕННЯ, ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ І ДІЯЛЬНОСТІ

Грищенко І.В.

помічник-консультант народного депутата України Апарату Верховної Ради України

Автор характеризує конституційно-правовий статус допоміжних внутрішньо парламентських інституцій зарубіжних країн та України. Апарат парламенту здійснює правове, інформаційне, аналітичне, документальне, кадрове, організаційне, фінансове, матеріально-технічне і господарське забезпечення діяльності законодавчої інституції. Самостійними структурними підрозділами є апарати комітетів і комісій, фракцій (груп), помічники депутатів, юридичні і науково-експертні управління, а також служби, відповідальні за контакти з пресою, радіо- і телемовлення, бібліотека.

Ключові слова: парламент, апарат парламенту (комітетів і комісій,

Постановка проблеми. Нині Україна як європейська держава здійснює відкриту зовнішню політику і прагне рівноправного взаємовигідного співробітництва з усіма заінтересованими партнерами, виходячи насамперед із необхідності гарантування безпеки, суверенітету та захисту територіальної цілісності України. Внутрішня політика ґрунтується на таких принципах: пріоритетність захисту національних інтересів; верховенство права, забезпечення реалізації прав і свобод людини й громадянина, повага до гідності кожної особи; рівність усіх суб'єктів права власності перед законом, захист конкуренції у сфері економічної діяльності; здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; відкритість та прозорість процесів підготовки і прийняття рішень органами державної влади та місцевого самоврядування; забезпечення сталого розвитку економіки на ринкових засадах та її соціальної спрямованості; забезпечення балансу загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів; свобода, соціальна справедливість і творча самореалізація, участь громадян в управлінні державними і суспільними справами; соціальне партнерство та громадянська солідарність [1, ч. 2 ст. 2, ч. 1 ст. 11].

Оскільки Європейський Союз висуває до потенційних членів низку суворих вимог, які стосуються економічних, політико-правових показників держави, Україна повинна не лише декларувати власні наміри щодо інтеграції, але й закріпити на законодавчому рівні та реалізовувати в практиці державного будівництва певні європейські цінності. Одним із критеріїв для вступу до Європейського Союзу є стабільність демократичних інститутів - так званий політичний критерій [2, с. 32-33].

Розвиток сучасної конституційно-правової науки пов'язаний із намаганням вирішити складні теоретичні і прикладні проблеми реформації державних інститутів, у тому числі й парламенту - представницького органу народу. Проєвропейський поступ України актуалізує фахові дослідження діяльності всієї структури законодавчої інституції, серед якої важливу роль відіграє апарат. Безперечно, через певні обставини неможливо всеосяжно дослідити проблему порядку формування і діяльності, повноважень апарату парламенту і надати вичерпну характеристику його правового статусу. Проте важливо проаналізувати найважливіші аспекти цього питання задля теоретичних розробок подальшого законодавчого вдосконалення юридично визначеного становища цього державного органу.

Ступінь наукової розробки теми. При підготовці запропонованого рукопису були використані праці таких авторів, як Є.О. Андропова, Ю.Л. Бошицький, О.О. Кочнева, А.Р. Крусян, В.В. Маклаков, Н.Б. Мушак, В.Ф. Опришко, М.П. Орзіх, В.Ф. Погоріл- ко, М.М. Пригон, В.Л. Федоренко, О.В. Чернецька, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко та ін. Безперечно, наукових джерел, присвячених законодавчій інституції, значно більше. Проте на сьогодні спеціальних розробок проблематики функціонування апарату парламенту недостатньо.

Постановка завдання. Метою даної статті є вивчення процесу формування і діяльності, реалізації повноважень допоміжного органу парламенту у порівняльно-правовому вимірі.

Виклад основного матеріалу. Зважаючи на специфіку реалізації парламентом конституційно визначених функцій - законодавчої, установчої, контрольної [3, с. 218-220] (деякі автори виділяють ще й представницьку [4, с. 12; 5, с. 174]), важливою умовою його злагодженої й ефективної роботи є створення допоміжного апарату. Чисельність Апарату багатократно перевищує кількість самих парламентаріїв, оскільки включає різні служби і службовців, як суто технічні, так і фахові. Прикладом технічних служб слугують поштове обслуговування, зв'язок, автопарк, копіювання документації, тиражування і друк матеріалів парламенту, охорона приміщень і деяких посадових осіб, зокрема керівників парламенту і палат. Серед служб, які займаються творчою діяльністю, варто назвати бібліотеку, юридичні і науково-експертні управління, а також служби, відповідальні за контакти з пресою, радіо- і телемовлення [6, с. 695696]. Зважаючи на багатогранність функціональної діяльності Апарату, не можна погодитися з думкою окремих науковців, які характеризують його правовий статус як не «глобально-конституційний, а такий, що стосується лише певних правових і організаційно-технічних аспектів і питань статусу палат..., їх органів і підрозділів» [7, с. 265]. Усупереч собі ці самі автори визнають, що «від успішної роботи апарату... парламенту значною мірою залежить не тільки якість діяльності. законодавчих і представницьких органів, але й ступінь їх впливу на формування і реалізацію державної політики» [7, с. 262; 8, с. 7].

Визначити сутнісні і функціональні характеристики апарату парламенту допоможе порівняльно-правовий аналіз таких органів, адже підсумовано, що становлення і розвиток парламентського процесу певною мірою залежить від функціонально-структурної і процесуально-правової моделі організації допоміжних внутрішньопарламентських органів.

Правове, інформаційне, аналітичне, документальне, кадрове, організаційне, фінансове, матеріально- технічне і господарське забезпечення діяльності обох палат Федеральних Зборів РФ здійснюють їх допоміжні інституції. До складу Апарату Державної Думи як самостійні структурні підрозділи входять апарати комітетів і комісій, фракцій у Державній Думі. Структура і штат Апарату Державної Думи, розмір оплати праці цивільних службовців, що заміщають посади цивільної служби в Апараті Державної Думи, і працівників Апарату Державної Думи, а також витрати на його утримання визначаються Головою Державної Думи за поданням Керівника Апарату Державної Думи, погодженим з Комітетом Державної Думи з Регламенту й організації роботи Державної Думи, в межах бюджетного кошторису Державної Думи.

Прийом на роботу і звільнення з роботи помічника депутата Державної Думи оформляються розпорядженням Керівника Апарату Державної Думи за поданням відповідного депутата. Парламентарій самостійно визначає кількість помічників, кошторис витрат на утримання яких визначається в кошторисі витрат на утримання Державної Думи [9, ст.ст. 78-79, 81].

Апарат Ради Федерації складається із Секретаріату Голови Ради Федерації, Секретаріату першого заступника Голови Ради Федерації, секретаріатів заступників Голови Ради Федерації, апаратів комітетів Ради Федерації та управлінь.

Роботою Апарату Ради Федерації керує Керівник Апарату Ради Федерації. Він призначається на посаду і звільняється з посади Головою Ради Федерації. Такі призначення і звільнення узгоджуються Головою Ради Федерації з Радою палати і оформляються розпорядженнями Голови Ради Федерації. Керівник Апарату Ради Федерації несе персональну відповідальність за результати діяльності очолюваного ним органу державної влади [10, ст.ст. 97-98, 102].

Оригінальною є структура Апарату в Палаті громад Канади. Загальне керівництво його роботою здійснює Бюро із зовнішньоекономічних питань, відповідальне за фінансову й адміністративну політику стосовно членів згаданої Палати, до якого належать Спікер Палати, два представники Таємної Ради, призначені Губернатором-в-раді, Лідер опозиції, а також декілька депутатів, призначених партійними зборами всіх політичних сил парламенту. Окрім Бюро, до основного Апарату належать такі структури:

- клерк Палати - керівник Апарату Палати громад, який консультує Спікера Палати і її членів зі спірних процедурних питань та є відповідальним за належне оформлення і збереження документації; приймає делегації посадових осіб і парламентаріїв зарубіжних країн; бере участь у міжпарламентській діяльності;

- помічник клерка з процедурних питань, відповідальний за підрахунок голосів і оформлення протоколів за результатами голосування, а також покликаний допомагати клерку Палати в забезпеченні депутатів необхідними для поточних засідань матеріалами;

- заступник клерка з адміністративних питань, який відає організацією парламентських публікацій, теле- і радіомовленням, комп'ютерною автоматизацією Палати, а також здійснює адміністративну підтримку депутатів (медичне обслуговування, вивчення мов тощо);

- законодавча рада Палати громад - колегіальний орган, що проводить юридичну і технічну експертизу законопроектів і покликаний сприяти членам палати, які не є фахівцями, в написанні законопроектів, правок і рішень Палати;

- парламентський пристав, відповідальний за забезпечення безпеки і підтримання порядку в Палаті громад, а також виконання церемоніальних усталених традицій.

У Сенаті функціонує власна система допоміжних інститутів із функціями, подібними аналогічним структурам у Палаті громад. Керівництво адміністрацією Сенату здійснює Постійний комітет із внутрішньо економічних питань, асигнувань і адміністрації, сформований із п'ятнадцяти сенаторів. Керівництво найважливішими процедурними питаннями здійснює клерк Сенату, посада якого прирівнюється до заступника міністра, та його помічник. Клерк Сенату управляє щоденною діяльністю палати і підтримує всі аспекти законодавчого процесу, приводить до присяги нових сенаторів, протоколює слухання, консультує Спікера з питань парламентської процедури і тлумачення правил Регламенту Сенату, відповідає за збереження всіх оригіналів законодавчих актів Канади і завіряє їх копії як секретар Палати.

Надання консультацій з питань юридичних і законотворчої діяльності, зокрема, здійснює служба юридичного секретаря і парламентського радника, правовий статус якої подібний до законодавчої ради Палати громад.

Безпеку в Сенаті гарантує «швейцар чорного прута» - герольдмейстер Палати, який виконує низку адміністративних обов'язків церемоніального характеру, більшість з яких пов'язані з відкриттям роботи парламенту (наприклад, повідомлення про необхідність явки в Сенат аби заслухати тронну промову).

Попри очевидний демократичний розвиток республіки, окремі посадові особи обох палат парламенту Канади призначаються формально Генерал-губернатором, а фактично Прем'єр-міністром. Логічніше було б очікувати самостійні внутрішні призначення за рішенням самих парламентаріїв, а не підконтрольного законодавчій інституції Уряду [11, с. 142-145].

Склад Апарату вітчизняного парламенту формують Керівництво Апарату; Секретаріати: Голови Верховної Ради України та його заступників, комітетів, об'єднань депутатів; Головні управління: науково-експертне, юридичне, документального забезпечення, організаційне; Управління: інформаційне, комп'ютеризованих систем, зі зв'язків із місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування, забезпечення міжпарламентських зв'язків, кадрів; Відділи: зв'язків з органами правосуддя, контролю, з питань звернень громадян, Перший відділ, Сектор мобілізаційної роботи, Управління справами [12, п. 2].