Дисциплінарні провадження в прокуратурі

Мартинюк О.Г.

Захист прав і свобод людини, утвердження верховенства права, законності в державі, а також забезпечення інтересів громадськості є основним призначенням органів прокуратури України. Стан ефективності виконання таких надваж ливих функцій віддзеркалює рівень довіри суспільства до правоохоронної системи загалом. У зв'язку з тим, що прокуратура уособлює в собі закон та порядок, на неї покладається особлива місія, реалізація якої не може бути досягнута без організації високої дисципліни. Порушення дисципліни або неналежне її дотримання в рядах працівників прокуратури підриває авторитет не тільки органів державної влади, а й дії закону як засобу справедливого регулювання відносин між людьми. правовий дисциплінарний прокуратура службовець

Побудова системи високої дисципліни в органах прокуратури є складним та довгим не тільки фахово-професійним, а й законотворчим процесом. Новий Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 р. № 1697 VII зі змінами і доповненнями (далі Закон України «Про прокуратуру») суттєвим чином змінив уявлення про організацію служби в органах прокуратури. Проте до нього постійно вносяться зміни,, деякі положення віддетермі новують свою дію, до того ж основний обсяг правової регламентації міститься в підвідомчих нормативних актах. Це зумовлює виникнення різного роду юридичних конфліктів, які негативно впливають на стан дисципліни в органах прокуратури. Науково-обґрунтований супровід правотворчих новацій підсилить інститут державної служби в органах прокуратури та дисципліни зокрема.

Ступінь розробленості проблеми. Питання організації правового забезпечення дисципліни в органах прокуратури неодноразово було предметом досліджень провідних фахівців: І. Біліченка, А. Горзова, Г. Іванової, О. Ігнатенка, К. Сіренко, А. Пшонки, О. Про невича, В. Світового, С. Шатрава тощо. Утім доктринальні погляди, висловлені зазначеними вченими, не були розроблені та реалізовані достатнім чином, а тому проблема дисциплінарних проваджень в органах прокуратури залишається актуальним напрямом наукових досліджень і сьогодні.

Виклад основного матеріалу. З позиції методологічного підходу дисципліна не розглядається виключно як інтелектуально-вольова категорія. Стан ефективного виконання службових обов'язків забезпечується не тільки поведінкою прокурорів за виконання правоохоронних функцій, а й системою нормативних приписів, які спрямовані на знешкодження корупції, забезпечення невідворотності відповідальності, мотивації, створення належних соціально-правових та фінансових умов у діяльності прокуратури та ін. З огляду на це, категорія «дисциплінарне провадження» є лише інституційно-правовим елементом у системі дисциплінарної інфраструктури, яку законодавець намагається висвітлити без системного догматичного підґрунтя. А тому вважаємо, що перш ніж осмислити сутність процедур та проваджень у відносинах дисципліни, необхідно встановити засади правового регулювання відносин праці в органах прокуратури, яке, на наш погляд, можна розглядати з позиції вузького та широкого підходу.

Основа законної поведінки будь-якого державного службовця передбачена у Конституції України, відповідно до ст. 19 якої органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченим Конституцією та законами України [4]. Відносини, які формують інститут дисципліни в органах прокуратури, це відносини державної служби як вид трудових відносин особи, яка виконує функції, делеговані їй державою. А тому сукупність джерел правових норм у сфері відносин дисципліни державних службовців органів прокуратури будуть утворювати нормативні акти те тільки законодавства про діяльність прокуратури, а й інші приписи, зокрема, по-перше, положення Кодексу законів про працю України в частині трудової дисципліни; по-друге, положення Закону України «Про державну службу» в частині дисциплінарної та матеріальної відповідальності, обов'язків та процедур, пов'язаних із розглядом дисциплінарної справи, а також способів забезпечення дисципліни [6]; по-третє, законодавство про запобігання корупції [7] та очищення влади [8], оскільки у разі порушення цих норм може наставати дисциплінарна відповідальність.

Аналіз вищенаведених актів дає можливість з'ясувати не тільки засади правового регулювання відносин, пов'язаних із дисципліною, а й основи моделі дисциплінарного процесу державних службовців, зокрема органів прокуратури.

До системи спеціальних нормативних актів, які регулюють дисципліну в органах прокуратури, належать: Закон України «Про прокуратуру», Дисциплінарний статут прокуратури України від 6 листопада 1991 р. № 1796-ХІІ, Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури від 28 листопада 2012 р. № 123, Наказ Генеральної прокуратури України «Про затвердження Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» від 12 жовтня 2016 р., Інструкція про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України від 6 березня 2012 р. № 20 тощо. Згідно із ч. 1. ст. 45 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження розглядається виключно як процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, у якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку [9]. Проте з наукової позиціїї це положення можна піддати деякій критиці.

Аналізуючи різні наукові погляди щодо дисциплінарних проваджень, констатується відсутність єдиного підходу як до інтерпретації, так і до змісту зазначеного поняття.

С. Подоляка стверджує, що дисциплінарне провадження це сукупність правових норм щодо регулювання певних відносин; сукупність певних дій, спрямованих на досягнення конкретного результату. При цьому, згідно з уявленнями науковця, провадження у справах про дисциплінарні проступки працівників прокуратури це регламентована нормативно-правовими актами адміністративна процедура щодо вирішення питання про дисциплінарну відповідальність працівників прокуратури за допущене правопорушення [5].

Необхідно звернути увагу і на погляди С. Гнатюка, який дисциплінарне провадження відніс до одного з видів адміністративно-деліктного процесу [1, с. 339]. Дещо схожу думку щодо поняття дисциплінарного провадження висловлює І. Картузова, за словами якої під дисциплінарним провадженням треба розуміти урегульовану законодавством діяльність уповноважених суб'єктів із застосування дисциплінарних стягнень і таку, що гарантує забезпечення прав і законних інтересів державних службовців [3, с. 12].

Наведені вище погляди науковців дають підстави зробити висновок про те, що частина з них дисциплінарне провадження кореспондує виключно із застосуванням відповідальності за відповідні порушення, пов'язуючи при цьому такий вид проваджень з адміністративно-деліктним процесом. Однак така позиція не повною мірою розкриває усю квінтесенцію дисциплінарного провадження, а тільки вказує на одну з його сторін, а саме на ту, яка пов'язана із вчиненням дисциплінарного проступку. При цьому упускається першочергове уявлення про дисципліну як стан правопорядку, який досягається не тільки застосуванням дисциплінарної відповідальності, а й різного роду заохочень. Більш коректним видається міркування С. Шатравої, яка під поняттям «дисциплінарне провадження» розуміє сукупність правових норм, що регламентують певну групу суспільних відносин у зв'язку із правозастосовчою діяльністю щодо розв'язання питань про дисциплінарну відповідальність та застосування заходів заохочення стосовно прокурорсько-слідчих працівників під час виконання покладених на прокуратуру функцій [10, с. 104]. Це положення кореспондується з п. 3 ч. 1. ст. 61 Закону України «Про державну службу» у тому, що службова дисципліна забезпечується шляхом поєднання методів переконання, виховання і заохочення із заходами відповідальності щодо підпорядкованих державних службовців [6]. У зв'язку із цим доречно зазначити, що предмет дисциплінарного провадження може бути пов'язаний як із дисциплінарною відповідальністю, так із застосуванням заходів заохочення, оскільки це відносини одного роду.

Незважаючи на те, що у науковій доктрині, як зауважив С. Гнатюк, щодо стадій дисциплінарного провадження єдиної думки немає, проте їх виокремлення є необхідним для утвердження дисципліни. На підтвердження своєї позиції науковець наводить різні приклади щодо того, як ученими ці стадії визначалися, зокрема обґрунтовує, що ними є: порушення дисциплінарного провадження; дисциплінарне розслідування; розгляд дисциплінарної справи і винесення рішень; виконання прийнятого рішення; перегляд рішення за скаргою; перегляд рішення в порядку нагляду [1, с. 338-339]. Чітка формальна конструкція стадій забезпечує існування основоположних принципів юридичної відповідальності, таких як: законність, обґрунтованість, справедливість, неупередженість, співрозмірність завданій шкоді, можливість оскарження тощо.

Аналізуючи Закон України «Про прокуратуру», виникає інше закономірне питання: «А чи унормовано законодавцем стадійність дисциплінарного провадження?». Привертає увагу Розділ IV зазначеного Закону, у якому регламентується питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурора. При цьому в дев'ятьох статтях Розділу визначено: підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності; орган, що здійснює дисциплінарне провадження; дисциплінарне провадження щодо прокурора; відкриття дисциплінарного провадження та проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; види дисциплінарних стягнень; оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження [9].

Якщо звернути увагу на норми Закону України «Про прокуратуру» в частині службової дисципліни, то їх конструкція не формує прямого уявлення про стадії дисциплінарного провадження, оскільки: по-перше, вони не конкретизовані у цьому Законі з визначенням кожної стадії; по-друге, норми про дисциплінарну відповідальність охоплюють і матеріальний, і процесуальний аспект одночасно; по-третє, законодавцем не регламентовано процес застосування заохочення до прокурорів. Така однобічність є вузько формальною та несистемною складовою частиною механізму регулювання дисциплінарного провадження в органах прокуратури.

Окрему ознаку процедур накладення заохочень у сфері прокурорської діяльності розкриває Дисциплінарний статут прокуратури України (ст. ст. 4-7) [2]. Але й він із прийняттям Закону України «Про прокуратуру» фактично став непридатним для використання, основний обсяг норм якого вже нечинний.

Свого часу на важливу проблему правової регламентації стадій дисциплінарного провадження щодо працівників прокуратури звернув увагу С. Подоляка. Він наголосив на тому, що дисциплінарне провадження щодо працівників прокуратури здійснюється за певними стадіями, але Дисциплінарний статут прокуратури України не закріплює ні самого поняття стадії дисциплінарної процедури, ні їх системи. Вбачається, що автор підтримує думку про чотиристадійність дисциплінарного провадження: 1) порушення дисциплінарного провадження та проведення службової перевірки; 2) розгляд дисциплінарної справи та винесення рішення; 3) оскарження та перегляд рішення у справі; 4) виконання рішення [5].