2. Причини виникнення криз державного управління Процес розвитку кризи державного управління складається з декількох послідовних етапів: дозрівання конфлікту в надрах зовні цілком стабільної структури суспільства і створення передумов та можливостей їхнього відкритого прояву; можливості компромісного вирішення конфліктів вичерпано, форми й методи управління і державні структури не відповідають новому стану соціально-економічної системи; порушення нормального функціонування таких соціальних інститутів, як підприємства, фірми, гроші, заробітна плата, пенсії; загострення кризи - багато протизаконних у рамках старої системи процесів набувають масового характеру, розпадаються старі владні й політичні структури, владні органи втрачають можливості управління; формування нових цілей системи й шляхів їхнього досягнення, з'являється усвідомлення можливість виходу із кризи. У підсумку розробляються програми подолання кризи, формується стратегія й тактика досягнення цілей, розвивається природна тенденція соціальної системи до самозбереження, активізуються розробка і впровадження програм виходу, формуються нові правила гри. Серед причин криз у соціально-економічних системах фахівці позначають об'єктивні та суб'єктивні, зовнішні та внутрішні, випадкові та закономірні, штучні та природні. Об'єктивні пов'язані з дією сил, що не залежать від людей, які працюють у системі. Прикладом можуть бути глобальні природні катаклізми, а також соціальні процеси, що існують у суспільстві (невдоволеність більшості населення існуючим станом речей, що виявляється у вигляді масових зворушень) і спричиняють необхідність певних змін у роботі системи управління. Останні умовно можуть бути позначені як об'єктивні тому, що органи влади різних ієрархічних рівнів повинні здійснювати моніторинг стану об'єкта управління, який, за умов належної організації дозволяє заздалегідь попередити загострення ситуації. Хоча сила впливу суб'єктивного фактора є такою, що навіть у разі усвідомлення сутності протиріч, не завжди приймаються адекватні рішення і здійснюються певні дії. Прикладом є розвиток подій у Радянському Союзі перших років перебудови, коли стиль мислення, менталітет, навички жорстко централізованого командно-адміністративного керування, що були притаманні управлінцям, не дозволили організувати і запровадити заходи щодо пом'якшення переходу до ринкових форм господарювання. Роль суб'єктивного фактора в системі управління взагалі складно переоцінити - від професійного рівня, управлінської культури, особистісних рис конкретних працівників, а особливо, керівників залежить побудова структури і розподіл функцій, використання методів впливу на підпорядковані об'єкти, організація процесу підготовки та реалізації управлінського рішення тощо. Тому при впровадженні антикризового моніторингу особливу увагу треба приділяти саме цьому чиннику. Серед зовнішніх і внутрішніх чинників для системи державного управління найбільш важливими є останні. Добре організована система швидко і адекватно реагує на всі зовнішні збудження, більш того, створює умови для перетворення загроз у можливості. До розпаду цілісної єдності частіше призводить накопичення саме внутрішніх суперечностей. Система державного управління розвивається відповідно до певних законів, закономірностей і принципів. Недодержання цих базових положень створює умови для виникнення закономірних криз. Випадкові частіше зумовлені деякими екстраординарними подіями та збігом певних особливих обставин. Перші пов'язані з дією суб'єктивного фактора, а саме: необізнаністю, нерозумінням, або ігноруванням вимог законів та принципів. Сила впливу факторів другої групи залежить від рівня організації системи управління, її спроможності швидко та адекватно провести певні зміни, які нівелюють дію негативних обставин. Природні причини виникнення криз близькі по суті до закономірних, штучні - до суб'єктивних. Аналіз усіх причин дозволяє дійти висновку про найбільшу загрозу для системи державного управління становлять внутрішні та суб'єктивні. Усі інші теж викликають певні протиріччя, але здебільшого не спричиняють виникнення кризи. До переліку внутрішніх факторів виникнення кризи державного управління відносяться суперечності розподілу і кооперування праці, які притаманні перш за все організаційним кризам. Більш докладно вивчити їх сутність і особливості допоможе дослідження взаємозв'язку елементів системи управління, до числа яких відносяться структура, функції, інформація, кадри, техніка, технологія та методи управління, з точки зору можливості виникнення кризової ситуації в разі неузгодженості рівнів розвитку. Його виконання доцільно за допомогою матриці, яка наведена на рисунку. Результати дослідження свідчать про те, що найбільш загрозлива ситуація виникає, коли стан розвитку функцій, кадрів чи технології виконання управлінських процедур та операцій не відповідає рівню всіх інших елементів. Дуже важливою є узгодженість структури і функцій.

Елементи системи управління

Структура

Функції

Кадри

Методи

Інформація

Техніка

Технологія

Структура

Х

++

++

_

_

_

++

Функції

++

Х

++

+

+

_

++

Кадри

++

++

Х

++

_

+

++

Методи

_

+

++

Х

_

_

_

Інформація

_

+

_

_

Х

+

++

Техніка

_

_

+

_

+

Х

++

Технологія

++

++

++

_

++

++

Х

Умовні позначення можливості виникнення:

"-" - низька; "+" - середня можливість; "++” - висока можливість.

Рисунок. Характеристика можливості виникнення кризової ситуації в

разі неузгодженості темпів розвитку елементів системи управління

Кожна функція, підфункція або робота мають бути структурно оформлені тобто закріплені за певними установою, підрозділом, посадою. Якщо це не зроблено, функція не виконується. Яскравим прикладом є багаторічне намагання організувати в регіонах України стратегічне управління без створення відповідного підрозділу в органах влади. Збільшення або зменшення переліку функцій має супроводжуватися аналогічними змінами структури. У разі перебільшення кількості робіт можливостей структури вони або не виконуються зовсім, або якість праці значно знижується. У результаті система не виконує завдання, що поставлені, виникає кризова ситуація.

Невідповідність професійних та особистісних якостей працівників вимогам конкретних видів робіт і певних функцій також спричиняє "параліч" організації і системи, до ситуації, коли завдання не виконуються. Не комплексне використання методів управління та низький рівень якості інформації теж негативно впливають на результати виконання функцій але, скоріш за все, не викликають кризової ситуації.

Дуже важливим є узгодження всіх елементів із технологією. Порядку здійснення управлінських процедур має відповідати структура. Кооперування праці треба організувати таким чином, щоб виконання певних операцій не створювало перешкоди іншим, тобто забезпечення можливості послідовного та паралельного здійснення робіт там, де це доцільно тощо. Кожна функція (з переліків основних, головних та допоміжних) має бути технологічно забезпечена і опис технології їх виконання потрібно постійно аналізувати та вдосконалювати. Це стосується і роботи з кадрами, технікою і інформацією. З іншого боку, рівень розвитку цих трьох елементів теж має відповідати рівню технології. В іншому разі також можливе виникнення кризової ситуації.

антикризове державне управління україна

Розгляд взаємозв'язків елементів системи управління дає підстави для підкреслення важливості ролі фахівців-управлінців і особливо керівників. Тому що для раціональної організації всіх зазначених зв'язків треба добре розуміти значення кожного, уявити їх взаємозалежність, а також можливості і шляхи розвитку.

На перетині рядків та стовпчиків (рисунок), що відведені одному елементу, проставлені значки, які не характеризують взаємозв'язок. Але система державного управління є такою великою і складною, що доцільно розглядати умови узгодження структури окремих гілок влади та установ, що знаходяться на різних рівнях ієрархії. Це стосується і функцій, методів, техніки та технології. Невідповідність рівнів їх розвитку також може бути причиною виникнення кризової ситуації.

Кожна система формує мету розвитку. Її досягнення має бути забезпечене виконанням певних функцій підготовленими кадрами з використанням відповідних методів, прийомів роботи та інформації. В іншому випадку мету не буде досягнуто або цей процес буде значно затягнутий у часі. Прикладом є керування процесом розвитку ринкових відносин у пострадянських країнах, коли якісно нову мету було поставлено перед фахівцями, що мають командно-адміністративний менталітет і використовують старі методи, технології тощо.

Усі складові кризи державного управління дуже тісно пов'язані між собою і частіше за все супроводжують одна одну. Дослідження свідчать, що до загальної кризи призводять загострення політичних або організаційних відносин у системі. Враховуючи важливість відповідних складових доцільно розглядати окремо політичні та організаційні кризи системи державного управління.

Виходячи з вищевикладеного, організаційна криза системи державного управління - це максимальне загострення суперечностей між рівнями розвитку її елементів або невідповідності їх меті, що призводить до суттєвого зниження якості роботи.

Ці невідповідності та суперечності виникають постійно, але вони мають різні масштаби та поширення в системі. Якщо їх своєчасно виявлено і локалізовано, розроблено і впроваджено комплекс заходів, криза не відбудеться. Відсутність уваги до цих проблем, аналізу рівня розвитку елементів створюють умови для загострення ситуації і непрацездатності системи влади. Подібна ситуація складається сьогодні в районній системи виконавчої влади України. Часта зміна працівників зумовила втрату темпів розвитку технології виконання процедур і операцій, наявна невідповідність структури і функцій у результаті постійного скорочення чисельності співробітників при незмінності (а то і збільшенні) переліку функцій і робіт, суттєва перевага адміністративно-командних методів керівництва, слабке технічне забезпечення - усе це свідчить про формування кризової ситуації, яка погрожує значним зниженням результативності діяльності всієї системи виконавчої влади держави.

Масштабність системи державного управління і складність завдань організації її ефективного функціонування та розвитку зумовлюють необхідність створення на рівні Кабінету Міністрів структурного підрозділу, метою діяльності якого має бути вдосконалення побудови та роботи системи, а до завдань віднесено постійний моніторинг стану різних елементів, ланок, підсистем, формування пропозицій, методичних розробок тощо. Це дозволить значно підвищити ефективність роботи системи та запобігати організаційним кризам.