Національний університет біоресурсів та природокористування України

Кафедра адміністративного та фінансового права юридичного факультету

Недоліки правового становлення інституту державного замовлення в Україні

Детюк А.М., аспірант

Анотація

Стаття присвячена правовому аналізу розвитку інституту державного замовлення в Україні. Аргументовано позицію про необхідність прийняття єдиного базового законодавчого акту, в якому б визначались загальні для усіх сфер економіки країни правові та організаційні основи формування, розміщення та виконання державного замовлення.

Ключові слова: державне замовлення, правове регулювання, базовий законодавчий акт, принцип єдиноначальності, публічно-правова природа.

Постановка проблеми. Трансформаційні перетворення у різних галузях національної економіки, що супроводжуються оптимізацією державних функцій, децентралізаційними процесами, формуванням відносин державно-приватного партнерства тощо, вимагають перегляду змісту державно-владного інструментарію та механізмів його застосування. Не винятком за таких умов є державне замовлення.

Ступінь розробленості проблеми.

В українській науці та практиці питання державного замовлення не є новим, а залишається доволі популярним упродовж усього періоду розвитку України. Аналіз інформаційних джерел (літературних та інтернет-ресурсів) свідчить про, передусім, науковий інтерес економістів до цього засобу регулювання (П. Германчук, Ю. Кіндзерського, В. Лисак, І. Каленюк, М. Матвієва, І.В. Лопаткіної, Ю. Пономарьової). Другу за інтенсивністю дослідження державного замовлення групу становлять вчені в галузі педагогічних наук (наприклад, Л. Юрчук, В. Савіщенко, В. Уліч, В. Кремень); до третьої варто віднести вчених науки державного управління (Н. Борецьку, Н. Дроздову, В. Зубара, В. Мороза, О. Кулака, В. Дзякуна, В. Шилову, О. Фіца), у свою чергу, маємо констатувати про порівняно невисоку активність правників у цілеспрямованому вивченні інституту державного замовлення. Частково окремі його сторони та властивості були досліджені І. Банасевичем, В. Пашковим, Є. Петровим, О. Садовенко, Ю. Пивоваром, В. Новаковець, А. Монаєнком, К. Водоласковою, М. Довганєм та іншими вченими. Разом з тим динаміка суспільних відносин і законодавства вимагає опрацювання і перегляду наявних доктринальних рішень та правових положень щодо сфери державних замовлень, із метою розроблення на їх основі пропозицій щодо вдосконалення державного механізму регулювання відносин у зазначеній сфері загалом та механізму адміністративно-правового регулювання зокрема.

Мета статті - вивчити стан правового забезпечення становлення інституту державного замовлення в Україні та у разі виявлення слабких сторін сформулювати шляхи їх усунення.

Виклад основного матеріалу. Результат історико-правового аналізу, проведеного дослідником В. Зубарем [1], свідчать, що природа та значення державного замовлення на різних етапах розвитку української економіки мали мінливий характер. Загальновідомо, що виникнення (нормативне «народження») державного замовлення в Україні датується 1989 р., що припадає на радянський період союзного розвитку республіканських економік у складі єдиної економіки Радянського Союзу. Й, зважаючи на тип тогочасної економічної системи радянської України з характерним директивним плануванням, «спусканням» обсягів та видів державного замовлення «зверху», можна з категоричною упевненістю стверджувати про адміністративну державно-правову природу інструменту державного замовлення. Основною передумовою створення радянського державного замовлення була неспроможність Держплану Радянського Союзу збалансувати завдання надання товарів та послуг із наявними матеріальними ресурсами [1, с. 70]. Законодавча недосконалість, державно-владна упередженість механізму формування й виконання державних замовлень у радянський період та у перші роки незалежності України (до 1992 р.) виключала допуск приватних господарюючих суб'єктів до участі у процесі реалізації замовлення для державних потреб, що залишало цю систему порівняно закритою, імперативною.

У липні 1992 р. після схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції державного замовлення [2] державне замовлення набуло нових рис і спрямування. Відтепер передбачалося, що виконавцями у цьому процесі могли бути підприємства незалежно від форми власності на договірній, як правило, конкурсній основі, що стало логічним продовженням і необхідним кроком на шляху до реформування економіки України відповідно до ринкових умов господарювання [1, с. 71-72]. Разом з тим обмежена кількість на ринку послуг, робіт та виробництва стійких приватних господарств, невпевненість у них держави фактично нівелювала нормативні «послаблення» допуску їх до бюджетних коштів. Цілком влучно такий стан відображає Указ Президента України від 28.10.1993 р. № 489/93 «Про державний контракт і державне замовлення на 1994 р.» [3], яким встановлювався досить«жорсткий» характер прийняття державного замовлення і державного контракту. Держзамовлення було директивним (обов'язковим, адміністративним) для підприємств і організацій, статутні фонди яких сформовані повністю з державного майна або за його участі, для орендних підприємств, заснованих на державній власності, для підприємств монополістів на відповідному ринку продукції, а також для підприємств і організацій, які в 1994 р. мали змінити форму власності у процесі приватизації [1, с. 72]. Добровільна основа й форма державного контракту держзамовлення була лише задекларована для незначного числа інших підприємств і організацій.

Не змінив адміністративно-директивний характер держзамовлення й Закон України «Про поставку продукції для державних потреб» (1995 р.), який, зокрема, у п. 8 ст. 2 встановив: «Для виконавців державного замовлення, заснованих повністю або частково на державній власності (державних підприємств, установ та організацій, акціонерних товариств, у статутному фонді яких контрольний пакет акцій належить державі, орендних підприємств, заснованих на державній власності), а також для суб'єктів господарської діяльності України всіх форм власності - монополістів на відповідному ринку продукції державні замовлення на поставку продукції є обов'язковими, якщо виконання державного замовлення не спричиняє збитків зазначеним виконавцям державного замовлення» [4]. Аналогічний підхід законодавцем було зафіксовано пізніше й у іншому законодавчому акті - Законі України від 24.01.1997 р. «Про державний матеріальний резерв», який встановлював: «Державні підприємства, установи і організації, акціонерні товариства, в статутному фонді яких контрольний пакет акцій належить державі, орендні підприємства, засновані на державній власності, а також суб'єкти господарської діяльності всіх форм власності, що є монополістами, зобов'язані приймати державні замовлення на поставку продукції для державних потреб» (п. 2 ст. 8) [5]. Отже, можна погодитись зі слушним висновком В. Зубара, що формально й фактично держзамовлення розміщували на директивних засадах, що стримувало підприємницьку ініціативу і суперечило стратегічній меті держави щодо розбудови соціально орієнтованої економіки на основі ринкового механізму [1, с. 73].

Певною мірою формального «відкриття» (доступності) системи державного замовлення відбулось через прийняття 3 березня 1999 р. Закону України «Про оборонне державне замовлення» [6]. У цьому правовому акті законодавець, по-перше, визначив, що виконавцями державного оборонного замовлення можуть бути суб'єкти підприємницької діяльності України всіх форм власності, визначені державними замовниками для виготовлення і поставки продукції, виконання робіт, надання послуг (п. 3 ст. 1); по-друге, передбачив конкурсний (тендерний) відбір виконавців (ст. 3); по-третє, встановив контрактну форму оформлення угоди між виконавцями й замовниками (ст. 6). Втім, аналіз положень й цього законодавчого акту свідчить про збереження на той час нерівності сторін державного контракту. На це вказують, зокрема, а норми, в яких обов'язковість щодо виконання умов контракту покладається лише на виконавців (а не на обидві сторони) (п. 1 ст. 6), а також порядок, яким передбачалась можливість покладання державними замовниками на суб'єктів підприємницької діяльності України всіх форм власності, які, відповідно до законодавства України, є монополістами, зобов'язання (імперативного впливу) щодо виконання державного оборонного замовлення, у разі невизначення виконавця на конкурсній основі (ст. 3) [6].

В інших галузях доступ до державних замовлень й бюджетних коштів мав здійснити законодавчий акт, що встановлював загальні правові та економічні засади здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів - Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 р. [7]. Однак, на жаль, положення даного нормативного акту не були узгоджені з базовим законом «Про поставки продукції для державних потреб», який фактично лише аж у 2005 р. «отримав» норму, в якій було встановлено: «Державні замовники здійснюють, виходячи з інтересів держави, вибір виконавців державного замовлення у порядку, встановленому Законом України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»» (п. 3 ст. 2). Цією нормою законодавець унормував зв'язок державного замовлення та закупівлі в єдиний процес, починаючи з формування й закінчуючи виконанням замовлення.

Іншим важливим законодавчим актом, що відображає позицію законодавця у визначенні правової природи державного замовлення, є Господарський кодекс України. Перша редакція цього кодифікованого акта дає підстави припустити, що законодавець намагався відмежувати державне замовлення від іншого засобу державного регулювання - державного завдання. Якщо перший за своєю назвою відповідав обраному державою напряму розвитку економіки на умовах ринкових відносин, другий має явний «відголосок» командно-адміністративної системи та слугує стримуючим чинником державно-приватного співробітництва, адже передбачав, що у випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законами, «Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади можуть встановлювати державні завдання, що є обов'язковими для суб'єктів господарювання» (п. 4 ст. 13) [8]. Маємо відзначити, що вже з 2005 р. законодавець виключив державне завдання з числа засобів державного впливу на сферу господарювання.

Наступний етап розвитку державного замовлення як засобу державного регулювання пов'язують із прийняттям в грудні 2005 р. Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України» № 3205-ІУ [9], за допомогою якого законодавець намагався акцентувати увагу на пріоритетних державних потребах, що мали б вирішуватись через систему державного замовлення. Але, як показала практика, технічна заміна категорії «державні потреби» категорією «пріоритетні державні потреби» фактично не змінила підходів держави у визначенні кола таких потреб, не розробивши відповідних критеріїв розмежування, а також їх вирішення. У результаті неспроможність Закону № 493/95-ВР виступити реальним системоутворюючим законодавчим актом у сфері державного замовлення призвела до його скасування у квітні 2014 р. Законом України «Про державні закупівлі», який «перейняв» нормативні завдання з врегулювання механізму забезпечення потреб держави та територіальних громад шляхом здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, а нині - Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 р. № 922-УІІІ [10].