Однак, з точки зору системності правового регулювання, уважаємо такий підхід законодавця не ефективним, оскільки скасування базового законодавчого акта (Закону України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» № 493/95-ВР) призвело:

- по-перше, до нормативної неврегульованості (залишення «поза увагою» закону) такої стадії загального державного замовлення, як «формування державного замовлення». «Правонаступник» Закон України «Про публічні закупівлі» фактично охоплює лише стадії розміщення й виконання державного замовлення, до того ж, лише через одну з можливих форм - через процедури закупівель;

- по-друге, до нормативної розгалуженості закріплення порядку реалізації державного замовлення на поставку (закупівлю) продукції вартістю менше 50 тис. грн., а також цілої низки інших видів продукції, визначених ст. 2 Закону України «Про публічні закупівлі» (наприклад, товари і послуги, пов'язані з розробленням дизайну, виготовленням захищеного паперу, банкнот, монет і державних нагород України, їх зберіганням, транспортуванням та обліком; товари, роботи і послуги, закупівля яких здійснюється закордонними дипломатичними установами; придбання, оренда землі, будівель, іншого нерухомого майна або майнових прав на землю, будівлі, інше нерухоме майно та багато інших [10]);

- по-третє, до нормативної розосередженості правових засад здійснення державного замовлення в різних сферах економіки, під час придбання різних видів продукції для потреб держави. Вказане положення демонструється цілою низкою законодавчих та під- законних актів, в яких розрізнено, очевидно, з урахуванням галузевої специфіки, визначаються особливості реалізації державного замовлення. Наприклад, це оборонна галузь, державне замовлення в якій регламентується спеціальними правовими актами (закони України «Про державне оборонне замовлення» [6], «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони» [11] та ін.); галузь науки й техніки (Закон України «Про наукову та науково-технічну діяльність», ст. 57) [12]; освітня галузь (Закон України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» [І3]) та ін.;

- по-четверте, до нормативно-правової неузгодженості, що частково є наслідком попереднього чинника й проявляється у неоднакових підходах у правотворенні державного замовлення під час визначення його базових понять. Зокрема, в різних галузевих порядках щодо формування й виконання державного замовлення по-різному визначається поняття державних замовників, й, відповідно, формується перелік таких суб'єктів. Так, наприклад, Законом України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» перелік потенційних державних замовників визначено за ознакою володіння статусом головного розпорядника бюджетних коштів (пп. 2 ч. 1 ст. 1) [13]. Іншим законом, «Про державне оборонне замовлення», на відміну від попереднього нормативного акта, вже допускається до участі в державному замовленні в статусі державного замовника, окрім державних органів зі статусом головного розпорядника бюджетних коштів, ще й інші військові формування, утворені відповідно до законів України (пп. 5 ч. 1 ст. 1) [6] (але за положеннями законодавства, не всі такі формування мають статус ГРБК, наприклад, Національна гвардія України як військове формування з правоохоронними функціями входить до системи Міністерства внутрішніх справ України (ст. 1) [14] як головного розпорядника бюджетних коштів). У Законі України «Про видавничу справу», в ч. 2 ст. 26-1 державним замовником на випуск книговидавничої продукції визначено Український інститут книги, а в ч. 6 цієї ж статті вказується про державних замовників як головних розпорядників коштів державного бюджету. При цьому на виконання цієї статті та загалом Закону № 318/97-ВР постановою КМУ № 850 від 12.09.2012 р. закріплено термін «потенційні державні замовники» на випуск видавничої продукції для державних потреб й пропонується включати до їх складу групи «центральні органи виконавчої влади, інші державні органи, установи та організації» (далеко не всі з них мають статус ГРБК, та й навіть бюджетних установ) [15];

- по-п'яте, до нормативної невідповідності, що зумовлює, в свою чергу, визнання окремих положень й навіть правових актів такими, що не відповідають чинному законодавству. Так, наприклад, необхідно визнати такими, що не відповідають чинному законодавству, постанову КМУ «Про затвердження Положення про державне замовлення на виробництво і розповсюдження теле- та радіопрограм» від 13 липня 2004 р. № 918, якою регламентується увесь порядок формування, розміщення і виконання державного замовлення на виробництво і розповсюдження теле- та радіопрограм і взаємодії державних замовників та виконавців державного замовлення (п. 1) [16], а також постанову «Про затвердження Порядку формування державного замовлення на випуск видавничої продукції та її розповсюдження», в якій визначається механізм формування державного замовлення на випуск видавничої продукції та її розповсюдження (п. 1) [15].

Наш висновок щодо цих підзаконних правових актів ґрунтується передусім на законодавчій нормі, а саме ч. 5 с. 13 Господарського кодексу України. У цій нормі чітко встановлено: «Засади та загальний порядок формування державного замовлення на поставку (закупівлю) продукції, виконання робіт, надання послуг для задоволення державних потреб визначаються законом» [8]. У наведеному ж прикладі вказані постанови не виконують роль деталізуючого акта відповідного закону, а «перейняли» на себе функцію закону, що суперечить законодавству. Прикрим прикладом негативних наслідків скасування базового закону з держзамовлення в цій групі слугує також наявність законодавчої норми, яка фактично міститься в законі (претендуючи на імперативність й обов'язковість у реалізації), проте фактично не може бути виконаною, а навіть ставить під сумнів законність усього процесу державного замовлення у цілій галузі. Це положення чинної ст. 26-1 «Державне замовлення на випуск видавничої продукції» Закону України «Про видавничу справу» [17], згідно з якими встановлено:

1) «Державне замовлення на випуск видавничої продукції формується відповідно до вимог Закону України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» з урахуванням особливостей, передбачених цією статтею» (натомість, як відомо, вказаний у цій нормі закон втратив чинність ще у квітні 2014 р.);

2) «державним замовником на випуск книговидавничої продукції є Український інститут книги» (за наказом Мінкультури від 30 грудня 2016 р. № 1276, вказаний інститут є державною установою у сфері культури та мистецтв, заснованою на державній власності та належною до сфери управління Міністерства культури України [18], який, проте, не має статусу головного розпорядника бюджетних коштів (саме цю ознаку законодавець вказує у цій самій статті під час застосування терміну «державні замовники»), чим ставить під сумнів доцільність наділення даного Інституту повноваженнями виступати державним замовником в галузі книговидання);

3) «Вибір виконавців державного замовлення здійснюється у порядку, встановленому Законом України «Про здійснення державних закупівель»» (як відомо, вказаний закон також втратив чинність в грудні 2015 року);

4) «Порядок формування державного замовлення на випуск видавничої продукції та порядок її розповсюдження затверджуються Кабінетом Міністрів України» (за таких умов законодавець вдається до «перекладання» своїх функцій на органи виконавчої влади, що також суперечить прямим нормам закону - ст. 13 ГК України).

Висновки. Таким чином, перераховані та інші негативні правові наслідки (не говорячи вже про фінансові втрати держави) відсутності базового закону у сфері державного замовлення вказують на порушення принципу єдиноначальності в механізмі правового регулювання державного замовлення. Єдиними нормами, що нині частково виконують роль базових у такому механізмі, можна назвати ст. 12 і ст. 13 Господарського кодексу України. Однак вони мають переважно декларативний характер, без належного механізму їх охорони.

Натомість, охарактеризований стан правового забезпечення державного замовлення як державного регулятора може призвести, в перспективі, до розроблення кожним центральним органом виконавчої влади окремих, неузгоджених між собою порядків щодо формування й виконання державного замовлення в різноманітних юрисдикційних їм сферах суспільного життя країни (принаймні у тих сферах, які в положеннях про ці державні органи становлять об'єкт формування державної політики, наприклад для Мінінфраструктури такими є сфери автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв'язку, авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства та ін. (п. 1) [19]).

Вважаємо вкрай нагальним повернутися до практики минулих років існування єдиного базового законодавчого акту, в якому б визначались загальні для усіх сфер економіки країни правові та організаційні основи формування, розміщення та виконання державного замовлення. При цьому такий закон, звичайно, має бути вдосконалений, суттєво розширений новими положеннями, містити перелік та принципи формування пріоритетних потреб держави, зважаючи на конституційні засади та міжнародно-правові акти, підписані або ратифіковані Україною.

держзамовлення законодавчий економіка

Література

1. Зубар В.В. Формування механізму управління системою державних закупівель в Україні : дис. ... канд. наук із держ. управл. : 25.00.02 / В.В. Зубар. - Харків, 2010. - 222 с.

2. Про Концепцію державного замовлення : Постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 1992 р. // Зібрання постанов Уряду України. - 1992. - № 15. - Ст. 130.

3. Про державний контракт і державне замовлення на 1994 р. : Указ Президента України від 28 жовтня 1993 р.

№ 489/93 // Голос України. - 1993. - № 215. - 12 листопада [втратив чинність].

4. Про поставки продукції для державних потреб : Закон України від 22 грудня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 3. - Ст. 9.

5. Про державний матеріальний резерв : Закон України від 24 січня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 13. - Ст. 112 [втратив чинність].

6. Про державне оборонне замовлення : Закон України від 03 березня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 17. - Ст. 111.

7. Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти : Закон України від 22 лютого 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 20. - Ст. 148 [втратив чинність].

8. Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. № 436-IV [станом на 01.12.2005 р.] // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 18-22. - Ст. 144.

9. Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України : Закон України від 15 грудня 2005 р. // Голос України. - 2006. -№ 49. - 17 березня.

10. Про публічні закупівлі : Закон України від 25 грудня 2015 р. 922-Vin // Голос України. - 2016. - № 30. -18 лютого.

11. Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони : Закон України від 12 травня 2016 р. № 1356-Vin // Голос України від 03.06.2016. -- № 102.

12. Про наукову та науково-технічну діяльність : Закон України від 26 листопада 2015 р. № 848-VHI // Голос України. -2016. - № 6. - 15 січня.