ОСОБЛИВОСТІ РЕГУЛЮВАННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ НЕПРИБУТКОВОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ, ЯК ВИДУ БЮДЖЕТНОЇ УСТАНОВИ, В УКРАЇНІ ТА ІНШИХ КРАЇНАХ

Л. Чуприна

Бюджетні установи займають провідне місце серед усіх суб'єктів фінансового права. Від належного здійснення покладених на них завдань та функцій залежить ефективність реалізації грошових фондів держави, як на стадії виконання бюджету, що забезпечує діяльність законодавчих та виконавчих органів, які виробили і затвердили нормативні акти щодо планування доходів і видатків [8, с.167], а також на інших стадіях бюджетного процесу. Функціонування держави обов'язково обумовлює виникнення фінансових відносин. За умов розвитку ринкової економіки відбуваються певні зміни не тільки щодо ролі, а й стосовно змісту та цілеспрямованості контрольної діяльності певних органів держави [11, с.22].

Здійснення економічної, соціальної та інших важливих функцій держави через розгалужену систему органів державної влади та її установи потребують надання їм відповідного правового статусу. Відповідно до статті 47 Бюджетного Кодексу України (далі БК України) Міністерство фінансів України "здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України", а також у межах своєї компетенції воно забезпечує його виконання, концентрацію фінансових ресурсів у пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку держави, ефективне використання бюджетних коштів, здійснює контроль за цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів[6] тощо.

Безпосереднє здійснення видаткової частини бюджету відбувається через розпорядників бюджетних коштів, якими є установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету [1, ст. 189].

Підтвердженням висловленої тези про те, що безпосереднім одержувачем коштів з бюджету здебільшого є бюджетні установи, де остаточним одержувачем бюджетних асигнувань виступають наукові, соціально-культурні, медичні та інші державні установи, є аналіз щорічних законів про Державний бюджет України [5].

Розв'язанню окремих питань, пов'язаних з поняттям "неприбуткові установи", було присвячено низку праць як у радянські часи, так і на теперішньому етапі розвитку суспільства. Це, зокрема, представники вітчизняної та зарубіжної науки різних галузей права: Д. Бекерська, І. Біт-Шабо, С. Братусь, Л. Винар, Л. Воронова, О. Дмитрик, О. Іоффе, Ю. Крохіна, Г. Кудрявцева, Н. Куфакова, Н. Хімічева, В. Чіркін, Н. Якимчук та інші.

Метою даної статті є аналіз законодавства України щодо особливостей регулювання правового статусу бюджетної установи, яка відповідно до норм Бюджетного Кодексу України (далі БК України) підпадає під поняття "неприбуткова організація". Зокрема, розглянуто особливості діяльності неприбуткових установ в Україні та деяких іноземних країнах на підставі чого зроблені власні висновки щодо визначення правоздатності бюджетних установ як виду неприбуткових організацій та внесено пропозиції по вдосконаленню вітчизняного законодавства у даній сфері.

У законодавстві України склалася ситуація, коли не існує окремого нормативного акту, який би визначав місце та статус усіх неприбуткових організацій і, зокрема, такого особливого їх виду, як бюджетні установи. У науковій літературі також немає єдиного підходу до визначення цього питання. Наявні роботи стосуються лише окремих моментів і, як правило, належать перу цивілістів або спеціалістів у галузі конституційного права та державного управління. Комплексної праці, присвяченої діяльності бюджетних установ як неприбуткових організацій немає, і, на наш погляд, - це може бути темою окремого наукового дослідження.

Під поняття "неприбуткові установи" підпадає широке коло організацій. До них належать органи державної влади України, органи місцевого самоврядування та створені ними установи або організації, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів (бюджетні установи); благодійні фонди і благодійні організації, в тому числі громадські організації, релігійні організації творчі спілки, політичні партії, науково-дослідні установи та навчальні заклади, заповідники та музеї; пенсійні фонди, кредитні спілки, асоціації та інші об'єднання юридичних осіб, що створені для представлення інтересів засновників, які утримуються лише за рахунок внесків і не проводять господарської діяльності, за винятком отримання пасивних доходів тощо.

Поняття "неприбуткова" використовується в різноманітних інтерпретаціях у нормативних актах не однієї галузі права. Так у Цивільному Кодексі України (далі ЦК України) він застосовується як "непідприємницькі товариства", під якими розуміють товариства, що не мають на меті одержання прибутку для його наступного розподілу між учасниками [3, ст. 85]. У свою чергу, товариством, як визначено у ЦК України, є організація, створена шляхом об'єднання осіб, які мають право участі у цьому товаристві. ЦК України дає також визначення установи як організації, створеної однією або кількома особами, які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об'єднання їх майна для досягнення мети, визначеної засновниками, за рахунок цього майна. Товариства поділяються на підприємницькі і непідприємницькі [3, п. 2 ст. 83]. Тобто під терміном "установа" розуміють зовсім інші юридичні особи, ніж ті, про які ми говоримо як про суб'єкти фінансових правовідносин.

Зокрема, автор, підтримує позицію академіка В. Чиркіна, який вважає, що цивілістичний підхід до розуміння суб'єкта права, зокрема такого як неприбуткова установа, недостатній для застосування в інших галузях права, а особливо для владної сфери публічно-правових відносин, де, як правило, немає рівності сторін між суб'єктами правовідносин і застосовуються інші методи правового регулювання [18, с. 26].

У Господарському Кодексі України (далі ГК України) є поняття "державне унітарне підприємство", під яким розуміють підприємство, створене компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку і яке входить до сфери його управління [2, п.1 ст.73]. Причому у пункті восьмому цієї ж статті зазначається, що державні унітарні підприємства діють як державні комерційні або казенні підприємства. Одночасно вживається і термін "неприбуткові організації" щодо кредитних спілок та благодійних організацій у сфері господарювання [2, ст. 130, 131].

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 2 БК України бюджетна установа - це орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади АРК чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідного державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими.

Тобто, основною умовою функціонування даних організацій є порядок їх забезпечення фінансовими ресурсами з чітким визначенням кола суб'єктів їх створення. Отже, до бюджетних установ відносяться: по-перше, органи державної влади; по-друге, органи влади АРК; по- третє, органи місцевого самоврядування, а також бюджетні установи, створені відповідно органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Щодо питання визначення правового статусу "бюджетної установи", то можна засвідчити, що дані організації мають подвійну юридичну природу: з одного боку, вказані організації можна розглядати як суб'єкт цивільних правовідносин, наділений всіма правами юридичної особи, а з іншого - бюджетна установа є суб'єктом фінансового права [11, с.]. Зокрема, професор М. Карасьова в своєму монографічному дослідженні зазначає, що фінансова правосуб'єктність бюджетних установ по відношенню до бюджетного процесу та одержання бюджетних асигнувань визначається як властивостями юридичної особи, так і статусом бюджетної установи [10, с.126].

Аналіз законодавчих актів дає підстави твердити, що існує комплекс законів і підзаконних актів, які регулюють статус юридичних осіб [5]. У процесі діяльності виявляється, що вони є зовсім іншими юридичними особами ніж ті, до визначення яких ми звикли завдяки нормам цивільного та господарського права. Мета і завдання таких осіб, методи діяльності, форми відповідальності тощо зовсім інші порівняно з господарюючими суб'єктами.

Отже, якщо визначальним брати такий критерій, як порядок фінансування, то всі неприбуткові організації поділяються на бюджетні установи та неприбуткові організації, які фінансуються не з бюджету. У статті 1 Закону Російської Федерації "Про некомерційні організації" зазначається, що дія закону не розповсюджується на органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, а також на державні та муніципальні установи. Таким чином, державні і муніципальні органи чітко відмежовані від інших некомерційних організацій як їх другий різновид.

Відповідно до пункту 6 статті 2 БК України всі бюджетні установи є неприбутковими. Бюджетні установи становлять значну частину неприбуткових організацій. На сьогоднішній день число неприбуткових організацій різко зростає. Так, у Росії, за даними Федеративної реєстраційної палати [20], таких організацій налічується біля півмільйона [20]. Бюджетний кодекс РФ визначає бюджетні установи як організації створені органами державної влади, органами місцевого самоврядування для здійснення управлінських, соціально-культурних, науково-технічних та інших функцій некомерційного характеру, діяльність яких фінансується з відповідного бюджету або бюджету державного позабюджетного фонду на основі кошторису доходів та видатків [22].

Крім того, у Російській Федерації визначення неприбуткової організації дано в законі [23]: "некомерційна організація - це така організація, що не має основною метою свого створення одержання прибутку з наступним її розподілом між учасниками Такі об'єднання можуть створюватись для досягнення наступних цілей: соціальних, благодійних, культурних, загальноосвітніх, наукових та управлінських, з метою охорони здоров'я громадян, розвитку фізичної культури і спорту, задоволення духовних та інших нематеріальних потреб громадян, захисту прав, законних інтересів громадян та організацій, вирішення юридичних спорів і конфліктів, а також з іншою метою для досягнення суспільних благ". Тобто найбільш загальною ознакою всіх неприбуткових організацій є мета їх створення, спрямована на досягнення суспільних благ. Такі організації здебільшого створюються не з метою забезпечення своїх потреб, а в інтересах суспільства в цілому, або його окремих верств у сфері нематеріальних відносин.

Неприбуткові організації мають різні назви та свої особливості, проте, вони мають місце в усіх демократичних країнах світу. Даний суб'єкт права існує в різного виду правових системах. Так, у Сполучених Штатах Америки (далі США), згідно з чинним законодавством, неприбутковою організацією, що звільняється від федерального податку на прибуток і має дозвіл отримувати внески, які віднімаються від бази оподаткування, вважають: акціонерне товариство чи будь-який суспільний фонд або установу, що діє в інтересах релігії, благодійності, науки, суспільної безпеки, літератури чи освіти, сприяє національним або міжнародним змаганням у любительському спорті чи попереджає жорстоке поводження з дітьми або тваринами.

Практика свідчить, що існує два способи легалізації неприбуткових організацій: реєстрація і повідомлення.

Так, благодійні організації та творчі спілки підлягають обов'язковій реєстрації. Тільки зареєстровані неприбуткові організації можуть мати статус юридичної особи.