Проблеми оцінювання реформ державного управління та місцевого самоврядування

Вступ

Прийняття управлінський рішень має спиратись на положення сучасної теорії й наявний ресурсний потенціал, ураховувати поточний стан і тенденції його зміни в об'єкта дослідження. Задля цього слід використати таку методику оцінювання, яка буде вирізнятись об'єктивністю, доступністю вихідної інформації, простотою та прийнятною ресурсомісткістю. На практиці така оцінка може здійснюватися як фахівцями (експертиза), так і респондентами (самооцінка), а її результати оприлюднюватись у наукових публікаціях або ж у ЗМІ. Вивчення представниками різних наук (державного управління, економіки, політології, соціології тощо) проблем оцінювання розвитку міст є позитивним явищем, оскільки забезпечує висвітлення одних і тих ж процесів під різним кутом зору. Водночас, доволі поширеною є практика, коли автори публікацій не наводять методику оцінювання або ж надають одним і тим же подіям діаметрально протилежну оцінку, що, по-перше, змушує більш прискіпливо ставитись до змісту публікацій і зважено використовувати цифрові дані та аналітичні узагальнення, що містяться в них; по-друге, актуалізує дослідження, спрямоване на вдосконалення методичного забезпечення державного моніторингу розвитку міст.

1. Аналіз наукових джерел

Проблема оцінювання розвитку міст стала наріжним каменем дисертаційних досліджень низки вітчизняних науковців. У роботі О. Єгорова застосовано методи оцінювання ефективності управління містом як складною системою [6]; В. Костреним обґрунтовано кількісні та якісні показники оцінки розвитку міст [9]; М. Миколайчуком застосовано методику розрахунку індексу людського розвитку регіону для діагностики соціально-економічного розвитку території [11]; у роботі Ж. Новицької використано показник рівня розвитку маркетингу на території для оцінки інноваційно-інвестиційного потенціалу міст [13]; Н. Пушкарьовою здійснено аналіз соціально-економічного розвитку міст з використанням категорії «якість життя населення» [16].

Крім того, серед наукової спільноти зберігається значний інтерес до цієї проблеми, про що наочно свідчать численні публікації у фахових виданнях різного спрямування. Так, зокрема, Л. Балашова виділила чотири складові критеріальної оцінки сталості функціонування міст [1]; О. Бобровська запропонувала систему показників для оцінки рівня соціального й економічного розвитку міст і метод їх оцінювання [2]; І. Валентюк визначив необхідність формування розгалуженої системи регіонального моніторингу як одного з ефективних інструментів реалізації державної регіональної політики [4]; Є. Горьков виділив проблеми оцінки ефективності державно-управлінських рішень [5]; Г. Іщенко використала об'єктивні критерії для оцінки ефективності механізму природно-техногенної безпеки міста [7].

2. Мета та завдання дослідження

Метою роботи є вдосконалення методичних особливостей оцінювання розвитку міст як результату регуляторного впливу держави. Для досягнення мети необхідно вирішити такі завдання: 1) узагальнити основні методичні підходи до оцінки рівня розвитку міст; 2) удосконалити систему індикаторів, які відображають ступінь виконання містами притаманних їм функцій та результативність регуляторного впливу держави на розвиток міст.

3. Виклад основного матеріалу

Оцінювання в державному управлінні «стосується здебільшого ефективності та результативності» [19, с. 43]. При цьому ефективність відображає «співвідношення між продуктом у вигляді товарів, послуг тощо та ресурсами, використаними для їхнього виробництва» [3, с. 27]; а результативність - «ступінь досягнення мети управлінської діяльності» [5]. Нині серед науковців чимало таких (І. Артим, М. Лесечко, В. Персоляк, Р. Рудніцька, О. Сидорчук, О. Стасів, А. Чемерис), хто вважає за необхідне поєднувати оцінку ефективності та результативності державно-управлінських рішень. «Основними факторами ефективності управління визначено демократизм і соціальну справедливість, при цьому чим вища ефективність управління, тим більшими є матеріальні й організаційні можливості суспільства для реалізації принципів соціальної справедливості, оскільки висока ефективність управління - це динамічна економіка, активна політика, висока мораль і законність, які є визначальними факторами структури соціальної справедливості. Таким чином, ефективність управління пов'язується, насамперед, з поняттям соціальної справедливості» [17, с. 205]. Водночас варто погодитись, що «ефективність і справедливість є конфліктуючими цілями державної політики, тобто досягнення вищої міри справедливості вимагає певних поступок в ефективності і навпаки» [12, с. 568569], а оцінювання розвитку міст «є не самоціллю, а радше засобом визначення існуючих недоліків і розробки рекомендацій, спрямованих на їхнє усунення» [10, с. 154].

З метою більш достовірної оцінки ефективності управлінської діяльності слід розмежувати три поняття ефективності управління:

- загальну соціальну ефективність управління;

- ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб;

- ефективність організації і функціонування суб'єктів управління.

На сьогодні науковцями розроблено низку методик оцінки рівня розвитку міст, які вирізняються критеріями оцінки, набором показників тощо.

Найчастіше використовуються такі методи оцінювання:

- параметричні - за системою локальних показників - параметри стану, нормативні, плановані, прогнозовані тощо;

- інтегральні - з урахуванням сумісності та взаємодоповнюваності окремих показників в отриманні загального кінцевого результату; за коефіцієнтами, за показниками питомої ваги і значущості, що враховують значущість окремих показників у загальному результаті;

- рейтингова оцінка (за методом Ј місць або зробленого «внеску» в розвиток) [2]. Серед існуючих критеріїв оцінювання є чимало таких, які є доволі дискусійними.

Так, зокрема, О. Єгоров виділяє два системні критерії ефективності управління містом: 1) субсидіарність як заохочення (мотивація) діяльності, а не конкуренції за кошти державного бюджету; 2) взаємодія управління з підприємництвом, оскільки задоволення суспільних нестатків городян на основі контрактів з бізнесом скорочує навантаження на міський бюджет, підсилює ринкову складову урахування потреб і їхнього обслуговування, підвищує керованість використання ресурсів [6, с. 9]. Водночас Ж. Новицька наголошує, що «запорукою розвитку міст є стійка позитивна динаміка таких показників: обсяги інвестицій; рівень фінансового ризику в економіці міста; ефективність структури виробництва і споживання; ефективність господарських зв'язків на ринку товарів, послуг, капіталу; розмір доходної частини міського бюджету; розмір заробітної платні; зайнятість населення; фізичне споживання на душу населення; дохід на душу населення» [13, с. 13]. Однак за таких підходів мова йде радше про умови, за яких буде забезпечено ефективне управління містом, аніж про її критерії - ознаки (показники), на основі яких і формується оцінка [6; 13].

Більш загальним є підхід, запропонований О. Бобровською, яка вважає, що «оцінювання рівня розвитку міст має базуватись на системному аналізі й охоплювати всі або основні складові розвитку міста, а саме виробничу сферу, її соціальні наслідки і розвиток усіх галузей народного господарства і напрямів діяльності» [2]. При цьому з незрозумілих причин залишається невиробнича сфера, діяльність якою відповідною мірою обумовлює виконання економічної, культурної, освітньої, побутової та соціальної функції міст.

Погоджуюсь з А. Балашовим, що «важливим напрямом забезпечення ефективного управління сталим розвитком міста є його орієнтація на адекватні на валідні показники результативності управлінської діяльності, які слід розподілити на чотири групи: 1) внутрішні показники (індикатори якості навколишнього середовища на території міста й рівень екологічної свідомості його населення); 2) зовнішні показники (характеризують залежність міста від зовнішніх факторів); 3) власне характеристика процесуальної складової управління (питомі показники впливу міста на навколишнє середовище); 4) абсолютні показники означеного впливу. У комплексі ці показники дають системне уявлення про стан управління сталим розвитком міста, хоча важливість тої чи іншої їх групи залежить від характеру розгляду проблеми» [1]. Позитивним аспектами такого підходу є спроба комплексного погляду на оцінювання проблеми та розмежування показників на групи; натомість певним недоліком вбачається надто сильне акцентування на проблемах екології.

В якості показника ефективності державного управління соціально-економічним розвитком території на регіональному рівні використовують DTP, який у такому варіанті розраховується як середнє арифметичне чотирьох складових: індикатора випуску продукції та наданих послуг; інтегрального показника чинників, які зумовлюють тривалість життя; індикатора заробітної плати; індикатора забруднення навколишнього середовища [11, с. 9-10]. Позитивно оцінюючи намагання М. Миколайчука провести комплексну оцінку ефективності розвитку території, ставиться під сумнів доречність зміни наповнення загальноприйнятого показника, яким є ІЛР; натомість доволі цікава розробка автора могла б набути власної назви.

О. Кононенко про результативність регуляторного впливу держави висновує на підставі оцінки умов проживання громадян і розміщення бізнесу в містах, які визначається такими параметрами: «забезпеченість населення житлом, комунальними послугами, доступним суспільним транспортом, освітніми, медичними й іншими соціальними послугами; рівень культури, можливість спілкування, наявність цікавих подій, організація дозвілля, доступ до рекреаційних можливостей, міський і регіональний імідж, ефективність і якість послуг суспільного управління» [8, с. 36].

Пропоновані вище методичні підходи [1; 8; 11] хоча і вирізняються комплексністю і загальністю, але не конкретизують їх спрямованість на виконання певних функцій міст. При цьому позитивним вбачається досвід В. Костеріна, який обґрунтував добір показників оцінки стану соціально-економічного розвитку міста та об'єднав їх у групи: економічні; демографічні; соціальні; рівень злочинності; ступінь тінізації економіки [9, с. 9].

О. Бобровська запропонувала комплексний підхід, який «передбачає оцінювання рівня розвитку міст за такими напрямами: 1) економічне зростання; 2) соціальний розвиток; 3) інноваційно-інвестиційний розвиток; 4) рівень екологічної безпеки; 5) соціально-духовний розвиток; 6) рівень ділової активності місцевих органів влади і здійснення ними відтворювальної функції. При цьому «сукупність кількісних і якісних показників, які доцільно використовувати в системі оцінювання як окремих напрямів, так і розвитку міста в цілому, також можна поділити на окремі групи (наприклад, комплексні, структурні, локальні тощо), які дозволять усебічно виявити рівень досконалості внутрішніх процесів і закономірностей розвитку» [2].

Нині актуалізується проблема «розробки системи оцінювання рівня соціального й економічного розвитку міст, під час якої, насамперед, треба враховувати те, що міста мають багатогалузеве господарство і вирішують складні й суперечливі завдання економічного, технічного, соціального, економічного, інноваційного, інвестиційного, науково-технічного й інших напрямів розвитку. Останні взаємодіють, взаємозумовлюються і взаємозалежать між собою, тому в систему оцінювання доцільно включати головні та найбільш вагомі на період оцінювання напрями» [Там же].