Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Кафедра конституційного права

Проведення люстрації у зарубіжних країнах: практика та досвід для України

студент ІІ курсу Ревко І.М.

д.ю.н., професор Мяловицька Н.А.

Анотація

Статтю присвячено аналізу проблематики проведення люстрації в іноземних державах. Досліджено правові основи запровадження люстраційних перевірок, розглянуто проблеми, які виникали у процесі їх втілення, досягнення та результати люстрації в окремих державах. Авторами також сформульовано рекомендації щодо врахування зарубіжного досвіду в Україні.

Ключові слова: люстрація, зарубіжний досвід, люстраційні процедури, люстраційні заходи, люстраційні органи, люстраційні перевірки, проблеми люстрації.

Аннотация

Статья посвящена анализу проблематики проведения люстрации в иностранных государствах. Исследованы правовые основы введения люстрационных проверок, рассмотрены проблемы, возникающие при их воплощении, достижения и результаты люстрации в отдельных государствах. Авторами также сформулированы рекомендации по учету зарубежного опыта в Украине.

Ключевые слова: люстрация, зарубежный опыт, люстрационные процедуры, люстрационные меры, люстрационные органы, люстрационные проверки, проблемы люстрации.

Annotation

This article analyzes the problems of lustration in foreign countries. The authors research the legal basis of introducing of lustrative inspections, the problems that arose during their implementation, achievements and results of lustration in some countries. The authors also formulated recommendations for the consideration of international experience in Ukraine.

Kеу wоrds: lustration, international experience, lustrative procedures, lustrative measures, lustrative authorities, lustrative inspections, problems of lustration.

Після падіння комуністичних режимів у державах Центрально-Східної Європи суспільство гостро поставило питання проведення люстрації осіб, які займали високі посади за попередньої влади чи були іншим чином тісно пов'язані з колишніми недемократичними режимами та порушенням прав людини. Такі процедури стали об'єктом досить активних обговорень і суперечок у наукових колах, оскаржень у судовому порядку на предмет відповідності чинному законодавству. Проте їх проведення у державах Центрально-Східної Європи було завершено і дало масу інформації для роздумів. Наша держава у 2014 р. прийняттям окремого закону ввела заходи з очищення влади, тому необхідно зважено та відповідально підходити до ефективного здійснення новаторських кроків. Реалізовуючи такі ідеї, слід обов'язково враховувати як позитивний, так і негативний досвід іноземних держав, у яких подібні заходи вже проводилися. Таким чином, дослідження указаної проблематики є актуальним для науки конституційного права, має важливе значення як для подальшого вдосконалення положень законодавства у зазначеній сфері, так і для практики його застосування.

Аналіз доктринальних та практичних проблем втілення люстрації в зарубіжних державах зустрічається у наукових доробках іноземних авторів, серед яких П. Блажек, Л.А. Буракова, К. Вілке, П. Гжеляк, Р. Девід, К. Імгольц, С. Карштедт, Н. Леткі, Ю.А. Нісневич, Я. Олещік, П. Осік, К. Оффе, М. Петшак, А. Резановіч, Ж. Прібан, П. Рожич, А. Чарнота та ін. Також чимала увага була прикута до перспектив введення та реалізації люстраційних процедур в Україні. Указана тематика цікавила за період незалежності багатьох українських науковців-юристів. Так, окремих аспектів заходів з очищення влади торкалися праці М.М. Антонович, І.А. Безклубого, З.С. Карпенко, Л.Г. Лук'яненка, Н.Є. Міненкової, О.В. Радченка, Н.В. Хазратової, С.В. Шевчука та ін.

Одним із паростків застосування люстраційних процедур як комплексних заходів, що призводять до очищення органів публічної влади від корумпованих управлінців попередніх тоталітарних та авторитарних режимів, можна вважати процеси денацифікації Німеччини після закінчення Другої світової війни за рішенням Потсдамської конференції 1945 р. [1, с. 30].

У 1991 р. у Чехословацькій федеративній республіці (далі - ЧСФР) було прийнято Закон про люстрацію, який заборонив членам сил національної безпеки, резидентам, агентам, співробітникам державної безпеки, лідерам компартії (ст. 2 Закону) виконувати функції (займати посади) в державній адміністрації, у чехословацькій армії та інші функції, зазначені в ст. 1 цього Закону протягом п'яти років аж до 30 січня 1996 р. Пізніше Парламент ЧСФР продовжив цей термін до 2000 р., подолавши вето Президента В. Гавела. Цей Закон міг торкнутися 300 тис. людей, однак у відповідь на скаргу Асоціації профспілок Богемії, Моравії і Словаччини, а також Чехословацької конфедерації профспілок Міжнародна організація праці (далі - МОП) запросила Уряд ЧСФР звернутися до Конституційного Суду ЧСФР щодо відповідності Закону про люстрацію положенням Конвенції МОП № 111 про захист від дискримінації на основі політичних переконань. Конституційний Суд визнав положення декількох статей Закону про люстрацію такими, що не відповідають Біллю про основні права і свободи. Зокрема, Конституційний Суд проголосив незаконним те, що Закон торкався також потенційних кандидатів на співробітництво [2, с. 139].

Слід зауважити, що українська модель люстрації в окремих випадках також передбачає санкції тривалістю більше 5 років, що не відповідає положенням сьомого принципу Резолюції 1096 Парламентської асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ), відповідно до якого обмеження права на зайняття певної посади внаслідок люстрації не повинно перевищувати п'яти років, оскільки не слід недооцінювати можливість позитивних змін у ставленні та звичках особи [3, с. 68]. Тому, спираючись на досвід Чехословаччини, у Законі України «Про очищення влади» [4] доцільно скасувати положення щодо десятирічної заборони займати певні посади та закріпити єдине обмеження строком на п'ять років, що буде виглядати об'єктивно зумовленим та відповідним європейській практиці.

Основні питання, пов'язані із проведенням люстрації в Польщі, були врегульовані спершу Законом від 11 квітня 1997 р. «Про виявлення роботи чи служби в органах державної безпеки або співпраці з ними в 1944-1990 рр. осіб, що займали посади в органах державної влади та управління». 15 березня 2007 р. він був замінений Законом від 18 жовтня 2006 р. «Про розголошення інформації про документи державних органів безпеки за період з 1944 до 1990 р. і зміст цих документів». Прийнята система люстрації охоплює обов'язок подання кандидатами, що бажають виконувати публічні функції, люстраційних декларацій та верифікації їх істинності Люстраційним бюро Інституту національної пам'яті та люстраційними судами. Окрім цього, введені у 2006 р. інструменти стосуються також відкритого доступу до документів державних органів безпеки. У цій сфері існують дві можливості доступу: ознайомлення з копіями документів у відділеннях Інституту національної пам'яті або отримання інтернет-бюлетеня публічної інформації Інституту національної пам'яті [5, с. 37-38].

Прийняття цього Закону у 2006 р. викликало чималий резонанс у польському суспільстві та численні суперечки у владних колах. Тому доволі швидко було порушено питання щодо перевірки указаного Закону на відповідність Конституції. У своєму рішенні від 11 травня 2007 р. Конституційний Трибунал визнав ряд положень люстраційного закону такими, що не відповідають Конституції та Конвенції про захист прав людини та основних свобод. Зокрема, було вказано на неконституційність положень щодо: люстрація перевірка держава правовий

1) обмеження доступу до документів Інституту національної пам'яті для журналістів та науковців;

2) публікації в Бюлетені публічної інформації так званого каталогу таємних працівників;

3) обов'язку проходити люстраційні процедури особами, які безпосередньо не виконували функції, що були пов'язані з публічною адміністрацією, наприклад, працівниками наукової та освітньої сфери, журналістами, податковими радниками;

4) надзвичайно широкого та неточного визначення понять «органи безпеки» та «співпраця»;

5) жорсткої санкції у вигляді 10 років заборони на здійснення функцій в органах державної влади у разі подання неправдивої люстраційної декларації;

6) протиріч та неточностей у зразках люстраційних декларацій, передбачених законом [6, с. 43].

У польській моделі люстрації доволі вдало було вирішено проблеми колективної вини та зворотної дії люстраційного законодавства у часі, які виникають і в Україні. Зокрема, відповідальність у вигляді обмежень настає не за вчинення певних діянь у минулому, а за так звану люстраційну брехню - подання неправдивої інформації в люстраційній анкеті. Для осіб, які зізнаються у співпраці, настають негативні наслідки морального та політичного характеру. Проте для ефективного функціонування такої моделі необхідна достатня дієвість механізмів морально-політичної відповідальності.

У Литві в 1999 р. набрав чинності Закон «Про оцінку діяльності Комітету Державної Безпеки СРСР (НКВС, НКДБ, КДБ) та сучасної діяльності колишніх співробітників цієї організації», з реалізацією якого також виникали окремі проблеми. Так, у справі «Райніс та Гаспаравіюїс проти Литви» 2005 р. у ЄСПЛ оскаржувалися наслідки застосування люстраційних заходів до осіб, які вже здійснювали діяльність у приватному секторі, яких внаслідок застосування люстраційного закону було звільнено з посад, які вони обіймали, або яким було заборонено подальше здійснення певної діяльності. Суд наголошував, що встановлені державою обмеження не можуть бути виправдані з погляду Конвенції таким самим способом, як і обмеження на доступ до їх працевлаштування на державну службу. Окрім того, досить пізнє прийняття люстраційного закону в 1999 р., тобто майже через десять років після здобуття Литвою незалежності та припинення функціонування КДБ, становить суттєвий аргумент на користь того, що застосування такого закону щодо заявників є дискримінаційним заходом [3, с. 73].

У цьому контексті слід звернути увагу на підхід, відображений у практиці Європейського суду із прав людини. Так, у рішенні у справі «Мосціцький проти Польщі» зазначається, що «<...> люстрація не повинна переслідувати мету відплати або помсти» [7, с. 11]. Для сучасної України такого роду зауваження також

є доволі слушним, оскільки ряд люстраційних заборон торкаються діянь осіб, які працювали у спецслужбах СРСР ще за 23 і більше років до прийняття самого закону. Тому українському законодавцю слід переглянути таке положення на предмет унеможливлення масового судового оскарження та знизити потенційні ризики порушення основних прав людини.

Досить ефективно люстраційні заходи були втілені в Естонії. Після виходу у 1991 р. зі складу СРСР у цій країні фактично почалась «національно-державна» люстрація шляхом законодавчого регулювання питання громадянства. Такі кроки, спрямовані на витіснення неестонського населення, вступають у протиріччя з нормами міжнародного права, за що Естонія піддається критиці зі сторони міжнародних організацій, зокрема ЄС, членом якого вона стала у 2004 р. Протягом 1992-1995 рр. владою було прийнято ряд законодавчих актів, серед яких Закон про громадянство, Закон про іноземців, а також Закон про мови, які були спрямовані на забезпечення привілейованого становища естонської етнічно-мовної групи. Ряд заходів торкнувся діяльності правоохоронних органів. Зокрема, у 90-і рр. ХХ ст. кількість естонської поліції була скорочена вдвоє, а найнижча зарплата поліцейського була підвищена приблизно до середньої зарплати по країні [8, с. 123].