Реалізація окремих положень декларації про державний суверенітет України

ОМАРОВА А. А.,

аспірант кафедри історії держави і права України та зарубіжних країн (Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого)

Анотація

У статті досліджується питання становлення й розвитку законодавства щодо державного управління та місцевого самоврядування в Українській РСР у період 1990-1991 рр. Розглянуто й проаналізовано важливі нормативно-правові акти, які стали законодавчою базою для вдосконалення органів влади Української РСР.

Ключові слова: Українська РСР, державне управління, місцеве самоврядування, конституційна реформа, суверенітет.

законодавство самоврядування правовий управління

Аннотация

В статье исследуется вопрос становления и развития законодательства о государственном управлении и местном самоуправлении в Украинской ССР в период 1990-1991 гг. Рассмотрены и проанализированы важные нормативно-правовые акты, которые стали законодательной базой для совершенствования органов власти Украинской ССР.

Ключевые слова: Украинская ССР, государственное управление, местное самоуправление, конституционная реформа, суверенитет.

Annotation

The article studies the question of the formation and development of the legislation on state administration and local self-government in the Ukrainian SSR in the period 1990-1991. Important regulations, which became the legislative framework for improving the government of the Ukrainian SSR, were considered and analyzed.

Key words: Ukrainian SSR, state administration, local self-government, constitutional reform, sovereignty.

Вступ

Новий етап формування правових основ національної державності почався в 90-х рр. ХХ ст. Для нас цей період (в історико-правовому дискурсі) є цікавим насамперед в аспекті законодавчих змін та вдосконалення системи органів державного управління й місцевого самоврядування. Наша держава в цій справі має свої здобутки та недоліки, осмислення й урахування яких потребує сучасний етап децентралізації державної влади та розвитку місцевого самоврядування.

Окремі питання розвитку державного управління й місцевого самоврядування було розглянуто в роботах таких учених, як М.О. Баймуратов, Ю.Г. Барабаш, В.М. Єрмолаєв, А.О. Селіванов, Ф.І. Сербан, Ю.С. Шемшученко та інші. Проте їх дослідження присвячуються лише вузьким проблемам законодавства у сфері державного управління й місцевого самоврядування та не містять історико-правового аналізу реформування системи державного управління й місцевого самоврядування України в 90-х рр. ХХ ст.

Постановка завдання. З огляду на вказане вважаємо за доцільне провести істори- ко-правовий аналіз процесу реформування державного управління й місцевого самоврядування в Україні в 1990-1991 рр., що передувало становленню її незалежності, а також врахувати набутий досвід під час проведення сучасної конституційної реформи в Україні.

Результати дослідження. В умовах поглиблення політичної й соціально-економічної кризи в СРСР та наростання демократизації радянського суспільства союзні республіки зробили рішучий крок до законодавчого забезпечення свого реального суверенітету. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. визначила новий правовий статус Української РСР як суверенної держави, а також концептуальні засади українського національного державотворення. Необхідність законодавчого забезпечення цих процесів зумовила прийняття законів для здійснення в Україні докорінних перетворень, зокрема й у галузі управління та місцевого самоврядування, реформування державного апарату, як центрального, так і на місцях. Низка нормативно-правових актів стосувалася насамперед зміни форми правління, модернізації функціонування розподілу влади.

Верховна Рада Української РСР 21 червня 1991 р. прийняла Постанову «Про вибори Президента Української РСР» [1]. Згідно із цим документом передбачалось заснування поста Президента Української РСР та проведення його виборів у 1991 р., а також прийняття низки документів, які регулювали б правовий статус Президента Української РСР. Так, 5 липня 1991 р. Верховна Рада Української РСР прийняла Закон Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» [2], яким запроваджувався пост Президента Української РСР, а Конституція Української РСР доповнювалася главою 121 «Президент Української РСР». У положеннях нової глави Конституції Української РСР було закріплено, що Президент Української РСР визнається найвищою посадовою особою Української держави та главою виконавчої влади (ст. 1141); виступає гарантом забезпечення прав і свобод громадян, державного суверенітету, дотримання Конституції й законів Української РСР (п. 1 ст. 1145); представляє республіку в міждержавних і міжнародних відносинах (п. 2 ст. 1145); вживає необхідних заходів щодо забезпечення територіальної цілісності республіки (п. 3 ст. 1145); очолює систему органів державного управління (п. 4 ст. 1145); веде переговори та підписує міждержавні й міжнародні договори Української РСР, які набувають чинності після ратифікації Верховною Радою Української РСР (п. 8 ст. 1145); має право зупиняти дію рішень органів виконавчої влади СРСР на території Української РСР, якщо вони суперечать Конституції й законам Української РСР (ст. 1147). На розвиток положень оновленої Конституції Української РСР Верховна Рада прийняла Закон Української РСР «Про Президента Української РСР» [3] та Закон Української РСР «Про вибори Президента Української РСР» [4], які доповнювали норми Конституції Української РСР.

Крім цього, реалізуючи положення розділу ІІ «Народовладдя» Декларації про державний суверенітет України, з метою забезпечення правового регулювання організації та діяльності уряду Української РСР Верховна Рада Української РСР прийняла Закон Української РСР «Про утворення Кабінету Міністрів Української РСР» [5]. Відповідно до назви документа замість Ради Міністрів Української РСР передбачалось утворення Кабінету Міністрів Української РСР. Згідно з положеннями цього закону до складу Кабінету Міністрів Української РСР входили Прем'єр-Міністр Української РСР, Перший віце-прем'єр Української РСР, віце-прем'єр Української РСР, державний секретар Кабінету Міністрів Української РСР, державні міністри та міністри Української РСР. Задля уникнення плутанини було прийнято Закон Української РСР «Про внесення змін до пункту 4 статті 108 Конституції (Основного Закону) Української РСР» [6], який містив положення про заміну терміна «Голова Ради Міністрів Української РСР» поняттям «Прем'єр-міністр Української РСР», а також про те, що формування персонального складу Кабінету Міністрів Української РСР доручалось новообраному Прем'єр-міністру Української РСР [7]. Додамо, що у зв'язку з утворенням Кабінету Міністрів Української РСР перетворень зазнала також структура державного управління. Так, було ухвалено Постанову Верховної Ради Української РСР «Про структуру державного управління Української РСР» [8], відповідно до якої надавалися додаткові повноваження Голові Верховної Ради Української РСР [9], а також передбачалося внесення змін до чинної на той час Конституції Української РСР з огляду на необхідність удосконалення системи державного управління [10].

Остаточне формування Кабінету Міністрів Української РСР відбулось після прийняття Закону Української РСР «Про перелік міністерств та інші центральні органи державного управління Української РСР» [11]. Згідно з його положеннями до структури Кабінету Міністрів Української РСР входило 22 міністерства Української РСР, які створювались, реорганізовувались і ліквідовувались Кабінетом Міністрів Української РСР, крім Комітету державної безпеки Української РСР

Зрозуміло, що на цьому процес перетворень не закінчився. Підтвердженням може бути прийняття 21 травня 1991 р. Верховною Радою Української РСР Закону Української РСР «Про зміни і доповнення до Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв'язку з вдосконаленням системи державного управління» [12]. Відповідно до його положень Кабінет Міністрів Української РСР - Уряд Української РСР - визнається найвищим органом державного управління Української РСР (ст. 115); він утворюється Верховною Радою Української РСР у складі Прем'єр-міністра Української РСР, Першого віце-прем'єр-міністра Української РСР, віце-прем'єр-міністра Української РСР, Державного секретаря Кабінету Міністрів Української РСР, державних міністрів і міністрів Української РСР; він складає свої повноваження перед новообраною Верховною Радою Української РСР на її першій сесії (ст. 116). До повноважень Кабінету Міністрів Української РСР переходило також регулювання питань освіти й науки української нації через Міністерство народної освіти Української РСР та Міністерство вищої освіти Української РСР, що знайшло підтвердження в Законі Української РСР «Про освіту» [13], зміст якого можна вважати розвитком положень розділу VIII Декларації про державний суверенітет України.

Проголосивши в розділі II «Народовладдя» Декларації про державний суверенітет України, що «повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних до Верховної і місцевих Рад Української РСР», Верховна Рада Української РСР 7 грудня 1990 р. прийняла Закон Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» [14], який став точкою відліку відродження місцевого самоврядування в Україні. Саме в преамбулі цього закону наводилось поняття «місцеве самоврядування», під яким розумілась територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні й громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя з огляду на інтереси населення та на основі законів Української РСР і власної фінансово-економічної бази. Закон Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» виходив із теорії дуалізму місцевого самоврядування, оскільки місцеві ради були органами місцевого самоврядування та органами державної влади (ст. 2). У цьому сенсі зазначена норма є актуальною й нині, оскільки сьогодні існує пропозиція Ю.С. Шемшученка щодо визначення місцевого самоврядування як самостійного та організаційно відокремленого від органів державної влади виду публічної влади, що здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи й посадових осіб місцевого самоврядування. Отже, пропонується поділ влади також за вертикаллю на державну та муніципальну [15, с. 15].

Невипадково 1 липня 2015 р. Верховна Рада України попередньо схвалила проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» [16], який стосується реформи місцевого самоврядування. До матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, згідно з названим проектом, передбачається віднести землю, рухоме й нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що перебувають у комунальній власності територіальної громади, а також місцеві податки й збори, частину загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів (ст. 142). Тим самим збільшується фінансова самостійність місцевого самоврядування.