Роль та місце референдуму в структурі конституційного права та в системі галузей права

Білан С.В., аспірант

Стаття присвячена аналізу інституту референдуму та його місцю в структурі конституційного права як галузі. Досліджуються підходи щодо формування референдумного права як специфічного кола конституційних правовідносин, об'єднаних в інтегровану правову спільність.

Ключові слова: референдум, пряма демократія, галузь права, інститут права.

Статья посвящена анализу института референдума и его месту в структуре конституционного права как отрасли. Исследуются подходы относительно формирования референдумного права как специфического круга правоотношений, объединенных в интегрированную правовую общность.

Ключевые слова: референдум, прямая демократия, отрасль права, институт права.

This article analyzes the referendum and its place in the structure of constitutional law. This article analyzes approaches to the formation of referendum law, as a specific relationships.

Key words: referendum, direct democracy, branch of law, law institute.

Постановка проблеми. Визначення ролі та місця референдуму в галузевій архітектоніці має принципово значення для практики законотворення, адже дозволяє законотворцю визначитись із концептуальною побудовою моделей законодавства про референдум. Чи це буде єдиний закон про загальнонаціональний і місцевий референдум, або ж це мають бути різні закони і підзаконні акти - відповідь на таке питання значною мірою залежить від правильного розуміння інституту референдуму у структурі конституційного права.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі питання галузевої приналежності інституту референдуму досліджувались у роботах Авакя'на С.А., Альфонса Дюнана, Квор- трапа М., Котка В.Ф., Курячої М., Мамічева В.Н., Погорілко В.Ф., Сінцова Г.В., Федоренко В.Л., Шаповала В. та інших. Авторами розроблені власні погляди і концепції щодо місця референдуму в системі галузей права, узагальнивши які можна дійти до висновків про позиціонування цього інституту в правознавстві.

Наразі категоричної і однозначної відповіді на питання, чи є референдум підгалуззю, або ж інститутом конституційного права, або ж міжгалузевим, комплексним нормативним утворенням, у науці не надане. Питання залишається дискусійним, а тому таким, що потребує подальших досліджень, на що, власне, і спрямована дана стаття.

Мета статті. Автор ставить собі за мету в цій статті внести свій власний доробок у розробку концепції референдуму як інституту і підгалузі конституційного права.

Виклад основного матеріалу. Юрген Хабермас процес формування «конституційногопатріотизму» називає «політичним окультурюванням» [1, с. 359], а Яків Магазінер називав референдум школою політичного виховання народу і підкреслював, що народ, здійснюючи законодавчу діяльність, вчиться, і, тим паче, вчиться посилено, оскільки народ-законотво- рець не може бути невігласом. Референдум, на його думку, піднімає свідомість народу, і досить швидко народ перестає відставати від своїх представників [2, с. 159, 161].

У той же час потрібно пам'ятати, що в країнах із нестійкими традиціями прямої демократії та з вадами референдумного законодавства досить обережно необхідно поводитись із використанням інституту референдуму. Так, проведені в 1993 р. у Польщі соціологічні дослідження показали, що в поляків потреба в участі в управлінні є невисокою: 86% респондентів вважають за краще, щоб ними управляли, ніж управляти самим [3, с. 46]. Г.В. Сінцов підкреслював, що в 90- ті роки багато громадян пострадянських республік вважали, що референдум - занадто слабкий засіб впливу на прийняття рішень. Причину цьому дослідник вбачав у відсутності традицій та недовіру громадян до цього нового інституту [4, с. 12]. У свій час дореволюційний відомий дослідник демократії П.І. Новгородцев, аналізуючи швейцарський досвід проведення референдумів, зазначав: «Перше, що кидається в очі під час вивчення даних про результати цілої низки народних голосувань, - так це якась невирішеність голосувань, що виявляється в ряді випадків, у тому, що більшість ледве перевищує меншість» [5, с. 143].

Окрім того, наукові експерти висловлюють занепокоєння і занадто широким використанням референдуму в частині прямої законотворчості, оскільки це до певної міри послаблює представницький орган і послаблює державу,як інститут, робить участь законодавців у прийнятті рішень менш відповідальними. За наявності законодавчо закріпленої можливості проведення всенародного референдуму з того чи іншого питання, як вказують прихильники вузького застосування референдуму, в членів представницького органу з'являється спокуса та підсвідома схильність передати прийняття найбільш відповідальних рішень на розсуд усього виборчого корпусу. Але це не завжди доречно, оскільки виборні представники більш компетентні в прийнятті складних рішень. І не тільки тому, що вони більш розумні і мають освіту кращу, ніж пересічні виборці, а й просто тому, що вони, як правило, в курсі найдрібніших нюансів політичної, внутрішньодержавної та міжнародної обстановки, можуть оцінити вірогідні наслідки прийняття того чи іншого рішення [6, с. 21-22]. На думку Дж. Детлефа і А. Сторсведа, референдум, крім того, виконує функцію «легітимації політичного істеблішменту перед скептично налаштованим електоратом» [7, с. 19 -20]. Приміром, рішення Франсуа Міттерана скликати референдум щодо схвалення Маа- стріхтської Угоди у 1992 р. майже призвело Європейський Союз до розпаду. Тоді лише 51% виборців Франції підтримали цю угоду. Виборці Данії відмовили в ратифікації цієї Угоди, незважаючи на те, що чотири з п'яти членів Датського парламенту її підтримали. Датський уряд зміг підписати Маастріхтську Угоду тільки після обговорення умов і ледве набрав необхідну більшість на другому референдумі із цього питання.

З вищеозначеною позицією можна погодитись лише частково. Такий погляд може мати місце, якщо мова йде саме про законодавчий референдум. У той же час, коли на референдумі приймається рішення, а не нормативний акт, то сутність такого рішення втілена в ре- ферендумне питання (формулу референдуму), яке є зрозумілим для будь-якої середньої розумної людини. Окрім того, сучасні реалії в деяких країнах такі (і зокрема, в Україні), що закономірність того, що в парламент потрапляють найбільш освідченні представники суспільства, не завжди спрацьовує. Виборчі технології та партійній списки дозволяють потрапити в парламенти не завжди найбільш високоінте- лектуальним громадянам. Криза парламентаризму і деградація представницьких інститутів, що спостерігається в деяких країнах, навпаки, висуває на перший план референдум як спосіб демократичної легітимації важливих рішень. референдум конституційне право

Наразі є всі підстави стверджувати про сформованість міждисциплінарного комплексного вчення - теорії референдуму, що включає в себе сукупність знань, теорій, підходів, концепцій, наукових моделей з організації, проведення, підбиття підсумків та реалізації результатів референдуму і базується на суміжних перетинах політології, соціології [8, с. 157], філософії, статистики, математичного моделювання, соціальної психології, конфліктології та правознавства і інших наук.

Правова складова теорії референдуму забезпечується передусім конституційним правом як базисною галуззю права, але при цьому на правовий режим референдуму впливає і правове регулювання іншої галузевої спрямованості: адміністративне право (в частині визначення компетенції управлінських органів щодо забезпечення референдуму та у інших аспектах); фінансове право (зокрема, в частині фінансування референдумів тощо); процесуальні галузі, що визначають особливості порядку розгляду судових справ, пов'язаних із референдумом (наприклад, ст. 172 Кодексу адміністративного судочинства України - Особливості провадження в справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій із референдуму, членів цих комісій); кримінальне право та інші норми охоронювальної спрямованості, що визначають види юридичної відповідальності за порушення законодавства про референдум (наприклад, ст.157 Кримінального кодексу України - перешкоджання здійсненню виборчого права або права брати участь у референдумі, роботі виборчої комісії або комісії з референдуму чи діяльності офіційного спостерігача).

Про «теорію референдуму» веде мову Сін- цов Г.В. у другій главі свого дисертаційного дослідження і Метт Квортрап у своїй всесвітньо відомій книзі «Референдуми та етнічні конфлікти», а також Самородова-Богацька Л.В. у своїй відомій роботі, присвяченій швейцарським референдумам, В.Ф. Коток розробляв теорію референдуму «соціалістичної демократії» [6, с. 36; 9, с. 651; 10; 11, с. 181]. При цьому справедливості заради слід зазначити, що найбільшу питому вагу в дослідженнях загальної теорії референдуму займають саме роботи з правознавства, з юридичних аспектів референдуму як суспільного явища.

Подальший розвиток теорії референдуму дозволив провідним вітчизняним дослідникам ставити питання про формування унікальної інтегрованої правової спільності під комплексною назвою «референдне право». Так, у своїй роботі з відповідною назвою В.Ф. Погорілко та В.Л. Федоренко наполягають на наявності такого правового явища і визначають останнє як сукупність однорідних норм конституційного права та інших галузевих норм права, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з безпосередньою реалізацією народного суверенітету шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Визначаючи його місце в конституційно-правовій архітектоніці, автори вказують, що рефе- рендне право є важливим інститутом у системі конституційного права України і одночасно виступає пріоритетним інститутом форм безпосередньої демократії. Цей інститут форм безпосередньої демократії також є інститутом такої підгалузі, як виборче право країни в його широкому розумінні [12, с. 131].

Таким чином, як бачимо, в єдиному в Україні навчальному посібнику з референдного права дану категорію ідентифіковано як інститут конституційного права та інститут безпосередньої демократії, яка, у свою чергу, сама є інститутом підгалузі виборчого права.

В.Н. Руденко вважає, що інститут референдуму становить сукупність норм конституційного права, що встановлюють гарантії права громадян на участь у референдумі [13, с. 122]. Таким чином, дослідник конкретизував інститут референдуму поняттям гарантій реалізації суб'єктивного конституційного права громадян на всенародне голосування.