СИСТЕМА ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ПРО ЕКОЛОГІЧНУ МЕРЕЖУ: СУЧАСНИЙ СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

Статівка О.О.

Постановка проблеми. Справжнім порятунком Світу, що окутаний глобальними екологічними проблемами, кризовими явищами, складною екологічною ситуацією в регіонах, домінуванням людини над природою, що демонструється хижацькою експлуатацією природних ресурсів, нехтуванням об'єктивних законів природи й превалюванням економічних і політичних інтересів над екологічними, є організація забезпечення територіальної охорони природи шляхом формування екологічної мережі.

Ефективність реалізації концепту екоме- режі, як засобу подолання фрагментації природних територій, що підлягають особливій охороні, залежить від стану правового забезпечення екомережевих відносин. Незважаючи на те, що категорія «екологічна мережа» є відносно новою в екологічному праві України, законодавство про екологічну мережу дістало свого становлення ще в перші роки української незалежності. У зв'язку з цим можна погодитися з М.Я. Ващишин, яка, здійснивши періодизацію розвитку законодавства про національну екомережу, виокремлює першим етапом організаційний, на якому основним об'єктом правового регулювання був природно-заповідний фонд, а тому науковець робить висновок про природно-заповідний характер початкового етапу становлення законодавства про екологічну мережу [1, с. 306].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Виникнення такого об'єкту правової охорони навколишнього природного середовища, як екологічна мережа зумовило підвищення інтересу до нього в еколо- го-правовій науці таких учених-правознавців: В.І. Андрейцев, „Г.В. Анісімова, Г.І. Балюк, А.П. Гетьман, А.Й. Годованюк, Б.В. Даниленко, М.А. Дейнега, О.М. Ковтун, В.В. Костиць- кий, М.В. Краснова, П.Ф. Кулинич, О.В. Лозо, М.І. Максименко, Н.Р. Малишева, А.К. Соколова, Х.І. Чопко, Ю.С. Шемшученко тощо, які присвятили свої наукові напрацювання різним правовим аспектам формування екоме- режі. Питання періодизації законодавства про екологічну мережу, системи принципів формування екомережі, юридичних ознак еко- мережі та інші висвітлені в наукових працях М.Я. Ващишин. Однак, комплексного дослідження національного законодавства про екомережу з метою його впорядкування й внутрішнього узгодження проведено не було, що й зумовлює актуальність цієї статті.

Постановка завдання. Метою статті є аналіз чинної системи нормативно-правових актів України у сфері формування, збереження й використання екомережі, виявлення недоліків і прогалин, а також висунення пропозицій щодо вдосконалення національного законодавства у цій сфері.

Виклад основного матеріалу. Чинне законодавство України, що регламентує правовідносини у сфері формування, збереження й використання екомережі, хоча й є молодим, але на сьогодні представлене розгалуженою системою нормативно-правових актів, яку вважаємо за доцільне класифікувати на конституційне регулювання екологічної мережі, загальне правове регулювання, спеціальне правове регулювання екологічної мережі та правове регулювання окремих елементів еко- мережі.

Виділення в окрему групу нормативно-правового регулювання екомережевих відносин норм Конституції України пов'язане з їх винятковим значенням у встановленні найголовніших вимог реалізації державної екологічної політики та імперативом щодо відповідності всіх законодавчих актів (у тому числі екологічних) положенням Конституції України.

Основним Законом встановлені загальні засади формування екомережі як важливої складової екологічної політики держави, серед яких: пріоритет норм міжнародного законодавства перед національним (ст. 9), встановлення права власності Українського народу на всі природні ресурси та комплекси (ст. 13), гарантування права власності на землю (ст. 14). Крім того, окремі положення Конституції спрямовані на закріплення екологічних прав громадян (ст. 50), а також екологічного обов'язку держави (ст. 16) та кожного громадянина (ст. 6б). Гарантією правореалі- зації екологічного законодавства є передбачені Конституцією повноваження вищих органів державної влади у сфері охорони довкілля (ст. 85, ст. 116).

На думку деяких науковців, важливим напрямом удосконалення правових засад охорони довкілля є перегляд Конституції України з позицій екоцентризму [2, с. 82], тобто мова йде про доцільність визнання Природи основною соціальною цінністю, що потребує особливої охорони й захисту, адже антро- поцентричний характер Конституції нівелює засади сталого розвитку, створює екологічні проблеми, не сприяє їх вирішенню [3, с. 245]. Однак, сучасні реалії розвитку еколого-пра- вової науки вказують на відсутність єдиної точки зору щодо цього питання, про що свідчить поставлене Г.В. Анісімовою запитання про доцільність визнання Природи соціальною цінністю поряд з такими соціальними цінностями, як людина, її життя та здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека [4].

Особливістю загального правового регулювання екомережевих відносин є те, що, хоча законодавчі акти, які складають цю групу безпосередньо не присвячені нормативно-правовому регулюванню досліджуваних відносин, однак визначають найважливіші підвалини реалізації правових норм щодо формування, збереження й використання екомережі, встановлюючи систему принципів і пріоритетів здійснення екологічної політики України, вимоги дотримання екологічного законодавства тощо.

До цієї групи належать такі законодавчі акти: Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1992 р., Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 р., Земельний Кодекс від 25 жовтня 2001 р., Закон України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р.

Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1992 р. [5] уперше було визначено системуприродних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні та мають велику екологічну цінність як унікальні й типові природні комплекси. До таких територій та об'єктів віднесені території й об'єкти природно-заповідного фонду, курортні й лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об'єктів, що в сукупності утворюють єдину територіальну систему.

Проте, таке формулювання, на нашу думку, є суттєвим недоліком, що заважає ефективній реалізації концепції екомережі та її інтеграції у Всеєвропейську екологічну мережу. Адже, за слушною думкою В.В. Костицького, право може виконувати покладені на нього функції лише в тому разі, якщо воно буде достатньою мірою досконалим [6, с. 3].

Незважаючи на те, що правові передумови формування екомережі в Законі фактично існують (шляхом закріплення природний територій, що підлягають особливій охороні), необхідним вважається внесення змін до Закону в частині правового регулювання еко- мережі та її структурних елементів, оскільки відсутність згадки терміну «екологічна мережа» є недоліком правового регулювання досліджуваних відносин. Безумовно, така пропозиція відбиває сучасні потреби розвитку екологічних правовідносин.

Указане може бути аргументоване й переконанням А.П. Гетьмана про те, що застосування у відповідних законах і кодексах екологічної спрямованості термінологічних позначень є виправданим і вкрай актуальним, оскільки саме за їхньою допомогою можливі: усунення суперечливих питань; усунення неузгоджень між положеннями різних законів; адаптація суспільства до нового законодавства; визначення мети, якої прагне законодавець; надання громадянам правової забезпеченості [7, с. 26].

Тож, відсутність серед об'єктів правової охорони навколишнього природного середовища, що перелічені у ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», такого правового феномену як «екологічна мережа» гальмує ефективну реалізацію правових положень щодо її формування, збереження й використання. Натомість, указаною статтею охороняються «ландшафти та інші природні комплекси», юридична сутність яких не зводиться до поняття екологічної мережі.

Так О.В. Лозо, яка здійснила комплексне дослідження правової охорони природних, природно-антропогенних та антропогенних ландшафтів, спробувала співвіднести еколо- го-правові категорії «ландшафт», «природно-заповідний фонд» та «екологічна мережа». Досліджуючи особливості природних і природно-антропогенних ландшафтів, учена вважає, що правова охорона природних ландшафтів здійснюється за допомогою законодавства про природні об'єкти природно-заповідного фонду України, а створення екологічної мережі зробило можливим збереження ландшафтів як природних середовищ існування видів на фрагментованих природних територіях і в антропогенних ландшафтах Європи. Крім того, окремі аспекти правового регулювання охорони природно-антропогенних ландшафтів учена виявила при аналізі правових режимів штучно створених об'єктів природно-заповідного фонду України [8, с. 11, 12].

Отже, маємо підстави вести мову про вторинну прогалину в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», що пов'язана з правовим регламентуванням екомережевих відносин і полягає в ігноруванні законодавцем виникнення такого об'єкта правової охорони навколишнього природного середовища як екологічна мережа після прийняття цього Закону.

Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 р.» припинення втрат біорізноманіття та формування еко- мережі проголошено метою у природоохоронній сфері [9]. У вказаному законі про- слідковується безпосередній зв'язок між функціонуванням екомережі та збереженням біорізноманіття, де перша розглядається як засіб охорони другого.

Земельний Кодекс України визначає правовий режим кожної категорії землі, що входить до складу екомережі як її структурний елемент, а Законом України «Про охорону земель» створення екомережі передбачено як один із заходів у галузі охорони земель України [10].

Спеціальне правове регулювання суспільних відносин щодо формування, збереження й використання екомережі здійснюється за допомогою Закону України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі на 2000-2015 рр.» від 21 вересня 2000 р. (далі - Програма) та Законом України «Про екологічну мережу України» від 24 червня 2004 р.

Науковці дотримуються думки, що прийняття Програми стало початком нового етапу у процесі формування екомережі. М.Я. Ващишин справедливо зауважує, що Програма стала першим спеціальним законодавчим джерелом правового регулювання відносин у сфері створення й функціонування екомережі в нашій державі [11, с. 52].

До безумовних надбань Програми варто віднести те, що вперше у правовому полі України врегульовано організаційно-правові аспекти формування екомережі в Україні; закладено принцип сталого розвитку в цей процес; наведено юридичне визначення екологічної мережі та пов'язаних з її функціонуванням термінів; визначено структурні елементи екомережі; передбачено поєднання екомережі України з екомережами сусідніх держав, що входять до Всеєвропейської екологічної мережі. Крім того, оскільки Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі на 2000-2015 рр.» має, передусім, програмний і цільовий характер, ним було окреслено коло стратегічних завдань, щ мали бути виконані до 2015 р. [12].