Інститут історії України НАНУ

Спільна зовнішня і безпекова політика Європейського Союзу: основні етапи розвитку

Мартинов Андрій, доктор історичних наук, провідний науковий співробітник

Анотація

У статті розглядаються основні етапі розвитку спільної зовнішньої і безпекової політики Європейського Союзу. Критеріями для періодизації є нормативно-правова база спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу та динаміка змін сучасної системи міжнародних відносин. Перший етап - від Маастрихтського до Лісабонського договорів характеризувався оформленням структур, відповідальних за цей аспект європейської інтеграції. Другий етап розпочинається зі світової економічної кризи 2008 року. Йому властиві пошуки більш ефективних форм реалізації спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу.

Ключові слова: глобалізація, європейська інтеграція, Європейський Союз, спільна зовнішня і безпекова політика, Росія, Україна.

Виклики процесу глобалізації, яка робить дедалі сильнішим взаємозв'язок між внутрішньою і зовнішньою політикою фактично усіх держав-членів Організації Об'єднаних Націй, на межі ХХ-ХХІ століть актуалізували європейські інтеграцію. Її органічною складовою є формування й реалізація спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу. З'ясування основних етапів зазначеного процесу дає можливість не просто зрозуміти сутність зазначеного важливого аспекту європейської інтеграції, а й побачити сенс і вплив спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу на сучасні тенденції перегляду світового устрою.

Формат невеличкої статті не дає можливості детально розглянути усі концептуальні підходи до вирішення зазначеної проблеми, які презентують національні історіографії, насамперед, держав-членів Євросоюзу. Німецький дослідник Ханс-Георг Ерхард у монографії «Європейська безпекова та оборонна політика: позиції, проблеми, перспективи» (2002) запропонував за критерієм договірно-правового оформлення спільної зовнішньої і безпекової політики виділити наступні етапи: перший від Маастрихтського договору до Договору Ніцци (1992-2000), другий етап від Договору Ніцци й до часу публікації монографії [7]. Інша німецька дослідниця Ельфріда Регельсбергер у монографії «Спільна зовнішня і безпекова політика ЄС» також наполягає на періодизації спільної зовнішньої і безпекової політики у відповідності до поворотних моментів її формування, віддаючи преференції Маастрихтському договору та майбутньому конституційному договору ЄС [14].

У вітчизняній історіографії також домінує договірно-нормативний підхід до визначення критеріїв періодизації основних етапів становлення і реалізації спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС [9]. Російські дослідники намагаються синхронно розглядати основні етапи «російського європеїзму» і розвитку процесу європейської інтеграції, зокрема, такого її важливого аспекту, як реалізація спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу [16]. Зокрема, О.Барабанов звертає увагу на потребу періодизації основних етапів розвитку спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу у відповідності до «проблемного підходу», тобто виділяє періоди концептуального до нормативно-договірного осмислення і практичної реалізації спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу [2].

На нашу думку, важливий етап у розвитку спільної зовнішньої і безпекової політики Євросоюзу настав у 2007-2008 роках. Принциповими моментами у цьому сенсі стало прийняття Лісабонського договору і початок світової економічної кризи. Зазначеному періоду були властиві загострення протиріч між провідними державами Євросоюзу - німецько-французьким тандемом, Великою Британією та країнами Євросоюзу, на які намагалась впливати Росія (Греція, Кіпр, Словаччина, Угорщина). Наступний етап сучасної історії розвитку спільної зовнішньої і безпекової політики ЄС розпочався з «арабських революцій» 2011 р. і Євромайдану в Україні (2013-2014 р.). Його зміст формується на наших очах.

Генрі Кіссінджер часто згадує, як він запитував європейських партнерів про номер телефону особи, яка уповноважена формувати спільну дипломатичну позицію Європейської Спільноти [8, с.44]. Тривалий час чіткої відповіді на це «просте» запитання не було. Але після набуття чинності Лісабонського договору можна вести мову про народження дипломатичної служби Європейського Союзу.

7 лютого 1992 р. було підписано Маастрихтський договір про створення Європейського Союзу. Стаття J1 визначила основні цілі спільної зовнішньої і безпекової політики: захист основних цінностей, інтересів і незалежності Євросоюзу, посилення безпеки Євросоюзу у всіх формах, підтримка миру і міжнародної безпеки, сприяння міжнародному співробітництву, розвиток та посилення демократії [5, S.90]. Процес формування та реалізації спільної зовнішньої та безпекової політики Євросоюзу відбувається в умовах серйозних дебатів з приводу сенсу, змісту, форм організації та функціональних особливостей дипломатичної служби Європейського Союзу. Ще до підписання 13 грудня 2007 р. Лісабонського договору реформ стало зрозуміло, що сформувалися декілька рівнів дискусії. Перший рівень обговорення цієї проблеми пов'язаний зі «старими» країнами-членами Євросоюзу. Національні еліти зайняли діаметральні позиції. Якщо лівоцентристські, правоцентристські та ліберальні європейські партії підтримують міжурядовий підхід до розвитку процесу європейської інтеграції та його вихід на наднаціональний рівень співпраці, то ультраправі різко заперечують проти нього. Основними інструментами проведення спільної зовнішньої політики Євросоюзу Лісабонським договором було визначено: спільні стратегії, спільні дії, спільні рішення та декларації.

Дискусія ще більше загострилася після двох хвиль розширення Євросоюзу 1 травня 2004 р. та 1 січня 2007 року. Так склався другий рівень дискусій навколо проблем спільної зовнішньої та безпекової політики Євросоюзу, до якого належать його «неофіти». Більшість з 12 нових країн-членів займають обережну позицію щодо домінування наднаціональних принципів у діяльності Євросоюзу. Країни «Вишеградського блоку» (Польща, Чехія, Угорщина, Словаччина), країни Балтії (Литва, Латвія, Естонія), балканські країни (Словенія, Болгарія та Румунія), а також середземноморські (Мальта та Кіпр) віддають перевагу традиційній національній зовнішній політиці та власним дипломатичним службам. Крім того, серед «старих» країн-членів Євросоюзу скептично до перспектив спільної зовнішньої та безпекової політики ставляться Велика Британія, Данія, а також нейтральні Австрія, Ірландія, Швеція, Фінляндія [1, S.125].

Отже, запеклі дебати щодо принципів спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС розгортаються не лише на національному рівні, а й на європейському наднаціональному рівні. Основна проблема полягає в тому, що спроба формування європейської наднаціональної політики реалізується за умов відсутності цілісного європейського громадянського суспільства. До виникнення непорозумінь призводять різні національні ідентичності країн-членів Європейського Союзу, та слабка «федеральна» згуртованість.

В процесі прийняття рішень часто діють не лише національні інтереси, а й національні стереотипи. Національні уряди, які суттєво впливають на спільну зовнішню політику ЄС, іноді не зацікавлені у її повній реалізації та обмеженні власних повноважень та сфери компетенції. Часто джерелом протиріч стають проблеми гармонізації відносин між різними інституціями Євросоюзу, зокрема, Європейським парламентом та Європейської Комісією.

Іноді пропоновані на технократичному експертному рівні рішення певних проблем міжнародних відносин не завжди відповідають політичному баченню цих проблем країнами-членами Євросоюзу. Внаслідок цього недостатньо ефективними є механізми наднаціонального контролю за державами-членами у випадку невиконання ними своїх зобов'язань, хоча очевидним можна вважати верховенство права Євросоюзу над національним правом держав-членів. Ще більше «заплутує» справу можливість участі у міжнародних процесах європейських регіонів, хоча процес трансформації від «Європи націй» до «Європи регіонів» ще незавершений, але він вже впливає на спільну зовнішню політику ЄС.

Втім, національні уряди залишаються головними «продюсерами» зовнішньої політики, а Євросоюз лише її «актором», чия ефективність та активність залежить від ступеня добрих або поганих відносин з «продюсерами». Необхідно зважати на той факт, що «нові» країни-члени Євросоюзу менше за «старі» країни-учасники європейської інтеграції налаштовані на обмеження абсолютної суверенності національної зовнішньої політики на користь дипломатії Євросоюзу.

На початку березня 2010 року Верховний представник Європейського Союзу з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки баронеса Катрін Ештон презентувала Європейському парламенту узгоджену концепцію розвитку дипломатичного апарату Євросоюзу та коло пріоритетів. Говорячи про прагнення дипломатії Євросоюзу, К.Ештон поставила задачу проведення «сильнішої та відповідальнішої європейської зовнішньої політики» [15, с.3].

Досить складною є структура апарату Верховного представника Євросоюзу з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Як віце-президент Європейської комісії К.Ештон має 13 радників. Повсякденною роботою апарату керує генеральний секретар. Він має двох заступників без адміністративних функцій. У структурі генерального секретаріату дипломатичної служби ЄС наявні шість генеральних дирекцій, побудованих за регіональним та функціональним принципами. Зокрема, перша займатиметься проблемами планування та командування спільними військовими операціями, друга забезпечує роботу ситуаційного центру з обміну та аналізу інформації (SitCen), третя опікується питаннями внутрішньої безпеки та аудитом, четвертою є департамент зв'язків з іншими інституціями Євросоюзу, Інші генеральні департаменти займаються «глобальними темами»: кліматичними змінами, правами людини, просуванням демократії. Окремий департамент опікується зв'язками з міжнародними організаціями, такими як ООН та «велика двадцятка». Четвертий генеральний директорат турбується про зв'язки з Росією та іншими сусідами ЄС, п'ятий координує стосунки з промислово розвиненими країнами, а шостий з країнами, які розвиваються. Загалом апарат складатиметься майже з 8 тис. співробітників та коштуватиме платникам податків близько мільярда євро [11, S.160]. Саме суперечки щодо вартості дипломатичної служби стали додатковим аргументом для критиків цієї ідеї. Найбільш резонансними були пропозиції надати баронесі Ештон літак для службових потреб.

Водночас Верховний представник ЄС з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки не є ексклюзивним суб'єктом дипломатії Євросоюзу. Свої представницькі функції мають президент Європейської Ради Герман Ван Ромпей та президент Європейської Комісії Жозе Мануель Баррозу. Зокрема, лише наприкінці березня 2010 р. вони поділили повноваження щодо представництва Євросоюзу на самітах «великої вісімки» та «великої двадцятки».

Важливе місце відповідно до статті 13а Лісабонського договору має взаємодія дипломатичного апарату Євросоюзу зі співробітниками національних дипломатичних служб країн-членів ЄС. Останні налаштовані досить критично, зважаючи на можливості дублювання своїх структур та бюрократизації роботи [12, S.1]. Німеччина взагалі послідовно вимагає забезпечення демократичного контролю за діяльністю такого «бюрократичного молоху» як апарат сучасного Європейського Союзу. Однак це не заважає ФРН наполягати на посиленні координації зовнішньополітичного курсу країн Євросоюзу.