Сучасне становище адміністративного права й права взагалі багато хто висвітлює лише в негативному плані. І це має причини. Однією з причин нинішнього соціально-економічного становища в першу чергу є недосконалість і серйозні недоліки в організації та порядку діяльності органів виконавчої влади та невідповідність ролі даних органів завдання і функціям перехідного періоду. Це, зокрема, загрожує посиленням кризових явищ і створює ситуацію некерованості соціально-економічними процесами в суспільстві.

Українське суспільство усе ще знаходиться перед цивілізаційним вибором, переживає історичний перелом, сутність якого полягає в переході від одного якісного стану до іншого: від монополії однієї форми власності до багатоукладності, від суспільних зв'язків, заснованих на тоталітаризмі, на принципах авторитарної держави, до моделі, що ґрунтується на нових принципах суспільного розвитку. Цей процес насамперед включає модернізацію механізмів соціального управління. Однак, якщо кризовий стан початку 90-х років характеризувався і водночас обумовлювався відсутністю в Україні державно-управлінського механізму, здатного забезпечувати владний регулятивний вплив на відповідні сфери суспільного буття, то криза кінця 90-х -- це вже й наслідок дії чинної моделі урядування. За роки незалежності в Україні фактично відбулося відтворення адміністративної системи радянського зразка. Сутнісна невідповідність їй окремих нових інститутів не дозволяє їм розкрити свої конструктивні можливості. Чимало структур знаходяться в стані безперервної принципової реорганізації. Існуючий адміністративний апарат не здатний забезпечити ефективне функціонування державного механізму, на цивілізованому рівні виконувати свою основну функцію -- надання послуг населенню. До мінімуму зведена результативність не тільки законотворчого процесу, але й чинність прийнятих законодавчих актів. Об'єктивно здійснюється широкомасштабна дискредитація державності. Не випадково суспільство щоразу зазнає серйозних поразок при спробі провести радикальні перетворення в політичній, економічній, соціальній чи інших сферах. Реальною стала загроза трансформації державного управління і дестабілізуючий і дезінтегруючий чинник, тобто у свою протилежність.

Саме тому і потрібна адміністративна реформа, і не будь-яка, а конструктивна і проміркована. Не останню роль у цьому відіграє засіб мислення[8, c. 10-11].

Можна сказати, що за сучасних соціальних реалій України лінійне мислення, яке ще продовжує значною мірою визначати методологічні підходи до аналізу соціального розвитку, стало принципово недостатнім і навіть небезпечним. Воно є однією з підвалин догматизму і неминуче зазнає невдачі, коли стикається з реальністю при потребі встановлення діагнозів, розроблення прогнозів та обґрунтування політичних чи управлінських рішень. Переконливий приклад: “несподіваність” падіння комуністичних режимів і розпаду Союзу РСР для радянського офіційного суспільствознавства.

Вже зроблено перші кроки на шляху здійснення правової, зокрема адміністративної, реформи.

З цією метою і була відповідно до Указу Президента України від 7 липня 1997 року створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи[6, c. 3].

1.3 Роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права України

Основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розроблені Державною комісією з проведення адміністративної реформи згідно з Указом Президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, покладені в основу здійснення реформування системи державного управління. Дана Концепція передбачає реформування органів виконавчої влади, державної служби, територіального центру та систем місцевого самоврядування, створення адміністративної юстиції, реформування адміністративного законодавства, а також головні напрями здійснення усіх цих заходів[3]. Центральне місце в проекті цієї Концепції посідає викладення основних напрямків розвитку і реформування адміністративного законодавства, перш за все оновлення змісту правового статусу громадян шляхом закріплення в законодавстві загальновизнаних прав і свобод громадян, створення реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Значну увагу приділено також реформуванню законодавства про державну службу, про органи виконавчої влади. Вироблені напрями правового регулювання принципових засад функціонування цих органів, запровадження адміністративної реформи через різні форми судового контролю за виконавчою владою тощо.

Указом Президента України від 20 листопада 1998 року затверджено Першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи, якими передбачені заходи щодо реформування Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законодавчих актів.

У порядку організації виконання цього Указу Міністерством юстиції були розроблені і здійснені конкретні заходи щодо прискорення прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів”, який, на жаль, досі не набрав чинності. Також було розроблено проект концепції Закону України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”. Розроблено проект Кодексу загальних правил поведінки державного службовця[1].

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантоване реальне додержання і охорона невід'ємних прав і свобод, а також їх ефективний захист у разі порушення. На вирішення цих завдань спрямована розробка Адміністративного кодексу України, Кодексу адміністративних процедур, в яких будуть упорядковані відповідні суспільні відносини[9, c. 22-24].

За ініціативою Міністерства юстиції розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 року при Міністерстві утворено Робочу групу для підготовки низки актів з адміністративного законодавства, в тому числі Адміністративного кодексу України.

Згідно з розділом V Концепції адміністративної реформи розробляються проблеми, пов'язані з судовим захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та запровадженням адміністративної юстиції.

Відповідні робочі групи виходять з того, що необхідність розподілу юрисдикційної праці випливає із ст. 125 і ст. 127 Конституції України, які передбачають створення спеціалізованих судів.

Робота спрямована на забезпечення захисту громадян адміністративною юстицією, уособлює загальний механізм запобігання втручанню органів державної влади, їх посадових осіб в особисті справи громадян.

Питання адміністративної юстиції знайдуть своє відображення в Адміністративно-процесуальному кодексі та Закону України “Про судоустрій”.

Українська держава виходить з того, що ефективне державне управління як в центрі, так і на місцях повинно згідно з Конституцією України здійснюватися на демократичних засадах. Саме тому в розвиток Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” розроблені також проекті законів України “Про органи самоорганізації населення” та “Про порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання”, які подані Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, а також проект Закону України “Про Програму державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування”. Це і дещо інше вже зроблено. Можна з усією впевненістю сказати, що реформа, так як її показують, надзвичайно масштабна. Вона вражає тими великими перетвореннями, що мають бути зроблені. Адміністративна реформа в Україні -- це не відновлення, не добудова радянської системи урядування, не поступове поліпшення, удосконалення чинної моделі, а розбудова принципово нової державно-управлінської системи[14, c. 7-10].

І тут треба зауважити декілька теоретичних моментів, пов'язаних з нею. Креативність реформи. Як відомо, два типи структурного оновлення, що суттєво відрізняються один від одного. Відтворювальній, коли нове покоління структурних одиниць за якісними характеристиками, а отже й функціями, мало відрізняється від своїх попередників. Зміст такого оновлення лише в заміні зношених елементів дієздатними. Останні відтворюються за строго визначеними програмами, з не менш строгим контролем випадкових відхилень. Таке відтворення не змінює форму об'єкта і зміст його функцій. Поле діяльності таких систем обмежене еволюційно зайнятими ними нішами, а при суттєвих змінах у зовнішньому середовищі воно може додатково обмежуватися у зв'язку із зниженням положення об'єкта в метасистемі.

Інший ефект дають зміни, які відзначаються радикальним оновленням системи, коли виникають структури і функціонуючі одиниці з незнайомими раніше характеристиками. Ці зміни проявляються в новому способі діяльності, який перетворює реальність і в порядку зворотного зв'язку поглиблює модернізаційні процеси в системі, що оновлюється. Такого роду оновлення є вже не відтворювальнім, а продуктуючим нове.

Отже, проблема адміністративної реформи -- це і проблема вибору моделі механізму соціального управління: традиційно статична, за допомогою якої стихія нового вводиться силою державної влади у жорсткі рамки відносин, чи інша, яка відкриває широку дорогу соціальної творчості і забезпечує свою ефективність на принципово новій основі. Кризовий стан економіки, гострота соціально-політичної ситуації об'єктивно підштовхують до першого варіанту, тобто до відтворення дещо поновлених механізмів адміністративно-командного типу в умовах високої централізації. Однак у кращому випадку це означатиме консервацію вже “зношеного”, а отже гальмування соціального поступу. Другий варіант відкриває широкі можливості, але вимагає радикальної зміни поглядів на сутність не тільки державного управління, але й самої держави як політичного інституту, врахування всієї сукупності факторів при визначенні та уточненні завдань реформи, виборі стратегії і тактики її проведення[9, с. 24-28].

Адміністративна реформа в цілому зорієнтована на підвищення рівня самоорганізації суспільної системи. В Концепції зазначається: “Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і (які) неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дорегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям”.

Креативний за своєю глибинною суттю характер етапу розвитку України обумовлює принципову креативність адміністративної реформи. Однак ці процеси неоднозначні і внутрішньо суперечливі.

Як правило, суб'єкт управління з достатнім енергетичним потенціалом реагує на виникаючи відхилення в системі комбінаторним набором уже вироблених ним або продукованих нових способів відповідної дії. Однак незначний внутрішній енергетичний потенціал чинної системи урядування робить її нездатною на адекватну відповідь. Креативність же всесильна. Криза -- це прояв, наслідок неспроможності соціальних регуляторів. Вона неминуче призводить до їх зруйнування, розчищає простір для творення нових систем соціального управління. Протидія державного механізму інноваціям тільки посилює дію креативних факторів і може призвести до його перебудови у кризовому варіанті, в тому числі з проходженням стадії соціальної катастрофи[11, c. 15-18].