Харківський національний університет внутрішніх справ

Кафедра адміністративного права і процесу

Сучасні моделі адміністративної юстиції зарубіжних країн

к.ю.н., доцент Пчелін В.Б.

Анотація

У статті проаналізовано основні зарубіжні моделі адміністративної юстиції. Виділено особливості наведених моделей. Розкрито вплив зарубіжних моделей адміністративної юстиції на організацію адміністративного судочинства в Україні.

Ключові слова: моделі адміністративної юстиції, зарубіжні країни, зарубіжний досвід, адміністративне судочинство України.

Аннотация

В статье проанализированы основные зарубежные модели административной юстиции. Выделены особенности таких моделей. Раскрыто влияние зарубежных моделей административной юстиции на организацию административного судопроизводства в Украине.

Ключевые слова: модели административной юстиции, зарубежные страны, зарубежный опыт, административное судопроизводство Украины.

Annotation

In this article, we analyze the main foreign models of administrative justice. We stand out features of these models. The impact of foreign models of administrative justice for the organization of administrative justice in Ukraine is expanded.

Key words: models of administrative justice, foreign countries, international experience, administrative proceedings of Ukraine.

Запровадження адміністративного судочинства в Україні передувало виникненню цього правового інституту в ряді зарубіжних країн світу в рамках адміністративної юстиції. При цьому і сьогодні наша держава прагне до повноцінної інтеграції з європейським правовим простором, що вимагає приведення національного законодавства до європейських стандартів, особливо в частині захисту прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб від свавілля з боку суб'єктів владних повноважень. У цьому контексті справедливою видається позиція, відповідно до якої інтеграційні процеси України в європейський правовий простір вимагають повномасштабного реформування правової системи на основі принципів і стандартів, що сформувалися на загальноєвропейському рівні. У процесі проведення реформи державного управління необхідно враховувати міжнародні й європейські стандарти та позитивний досвід судочинства в зарубіжних державах. Адже дотримання правових стандартів судочинства є передумовою для інтеграції України в європейський правовий простір [1, с. 249].

Моделі адміністративної юстиції неодноразово досліджували у своїх працях такі вітчизняні та зарубіжні учені, як В. Бевзенко, Л. Вдовиченко, І. Винокурова, Д. Вюнш, К. Зоммерманн, В. Ільков, Т. Коломоєць, А. Комзюк, Р. Мельник, О. Муза, Ю. Старилов та ін. Проте й досі чимало питань залишаються невирішеними.

Зокрема, вчені часто обмежуються виділенням сучасних моделей адміністративної юстиції в зарубіжних країнах і наведенням їх характеристики. При цьому залишаються поза увагою питання про обумовленість процесу становлення та розвитку вітчизняного адміністративного судочинства основними зарубіжними моделями адміністративної юстиції. Також не сформульовані перспективні напрямки запровадження зарубіжного досвіду під час організації адміністративного судочинства в Україні.

Метою статті є аналіз основних зарубіжних моделей адміністративної юстиції з виявленням їх впливу на організацію адміністративного судочинства в Україні.

У сучасних демократичних державах велике значення для забезпечення прав і свобод людини в її відносинах із владою надається правовому захисту з боку незалежного й авторитетного органу - суду. Судовий механізм захисту прав людини дозволяє усунути свавілля з боку державної влади перед людиною, забезпечуючи реалізацію принципу її відповідальності за свою діяльність [2, с. 11-12; 3, с. 3]. Однак не у всіх країнах світу захист прав, свобод та інтересів особи здійснюється судовими органами адміністративної юстиції. Залежно від різних критеріїв можна виділити декілька варіантів класифікації моделей адміністративної юстиції, що виникли у світі упродовж багатьох десятиліть. Адже кожен тип контролю за адміністрацією, встановлений у тій чи іншій країні, відрізняється за формою, організацією, порядком здійснення, правовою основою, ефективністю тощо [4, с. 131; 5, с. 102].

Як основні зарубіжні моделі побудови й організації адміністративної юстиції все ж таки варто розглядати дві - континентальну й англо-американську, оскільки всі інші є похідними від них. Класичними представниками вищенаведених моделей адміністративної юстиції виступають Франція, Німеччина, Великобританія і Сполучені Штати Америки (далі - США). Тому у представленому дослідженні проаналізуємо моделі адміністративної юстиції, притаманні названим зарубіжним країнам.

Так, французька адміністративна юстиція як представник континентальної моделі адміністративної юстиції у світі - це самостійна гілка влади правосуддя, мета якої - регулювати конфлікти між громадянами й органами державного управління або між самими органами і відомствами, а також приймати рішення, що базуються на нормах адміністративного права [6, с. 196].

Особливістю французької моделі адміністративної юстиції є те, що вона сформувалась і функціонує всередині виконавчої влади. Незалежність адміністративних судів тут досягається їх відокремленням від органів, які беруть пряму участь у державному управлінні. Сучасній французькій моделі адміністративної юстиції притаманна трьохланкова структура: Державна рада, яка по суті є Вищим адміністративним судом Франції; вісім апеляційних адміністративних судів; територіальні адміністративні суди (адміністративні суди загального права (компетенції), що підпорядковані Державній раді в порядку апеляційного оскарження). При цьому цікавим є той факт, що, окрім вирішення публічно-правових спорів, на Державну раду Франції покладається завдання зі здійснення консультацій уряду з питань управління, тобто вона є головним консультантом у зазначеній сфері. На нашу думку, покладання на Державну раду Франції, окрім завдання із вирішення публічно-правових спорів, завдання зі здійснення консультування уряду з управлінських питань є позитивним аспектом функціонування цього органу. Адже саме такий орган адміністративної юстиції може надавати найбільш компетентні роз'яснення та консультації у сфері управління, оскільки саме він у повсякденній діяльності зіштовхується з випадками порушення прав, свобод та інтересів осіб у цій сфері та зобов'язаний поновляти стан законності. Вважаємо за доречне створення подібних механізмів і в Україні. Зокрема, уряд і центральні органи виконавчої влади могли б консультуватися з органами судової влади (Вищим адміністративним судом, а після його ліквідації з Верховним Судом України) щодо прийняття найбільш значимих управлінських рішень. Це дозволило б допускати значно меншу кількість помилок, випадків необґрунтованого порушення прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб, прийнятими органами управління рішеннями.

Також у Франції функціонують спеціалізовані судові установи адміністративної юстиції, які іноді здійснюють управлінську діяльність у формі правосуддя та піднаглядні в касаційному порядку Державній раді. До спеціалізованих адміністративних судів належать: Рахункова палата; дисциплінарні суди (як усередині адміністративної системи, так і за її межами); суди з питань соціального забезпечення, що займаються пенсіями й іншими виплатами. Вони створюються для більш кваліфікованого вирішення питань, пов'язаних із вузькою спеціалізацією службовців адміністрації, а також із метою залучення представників громадськості до участі в їх діяльності [7, с. 7].

До адміністративних судів щорічно надходять десятки тисяч скарг. Вони розглядають як малозначні (про пенсії, відшкодування збитку тощо), так і великі політичні справи. Ці органи адміністративної юстиції перевіряють законність адміністративних актів - від рядових муніципальних до ордонансів президента (укази Президента, що мають силу закону) [8, с. 341]. При цьому знаходить свій прояв один із найскладніших аспектів функціонування французької моделі адміністративної юстиції - правильне визначення підсудності публічно-правового спору. Зазначена складність обумовлена, як зазначалось вище, наявністю поряд з органами адміністративної юстиції судів загальної юрисдикції. Задля вирішення ситуації, що склалася в 1848 р., у Франції було засновано спеціальний суд із суперечок про підсудність - Трибунал конфліктів. Для українського адміністративного судочинства також характерна наявність конфліктів щодо вирішення підвідомчості між судами загальної юрисдикції. Конфлікти виникають у вирішенні питання про віднесення публічно-правового спору до компетенції відповідного судового органу: адміністративного, господарського або загального суду. Це, наприклад, можуть бути публічно-правові спори щодо трудових відносин і відносин публічної служби, щодо земельних, господарських правовідносин тощо. Тому не можна не відмітити позитивних аспектів функціонування Трибуналу конфліктів у Франції й можливості запровадження схожих правових інститутів і в Україні.

Ще одним класичним представником континентальної моделі адміністративної юстиції виступає Німеччина. Німецька модель адміністративної юстиції являє собою систему спеціалізованих адміністративних судів, утворених на принципах спеціалізації та територіальності. Як зауважує авторський колектив навчального посібника «Адміністративна юстиція в Україні», вищенаведеній моделі адміністративної юстиції з усіх наявних найбільше відповідає модель адміністративної юстиції України [9, с. 45].

Порівнюючи між собою французьку та німецьку моделі адміністративної юстиції, можна помітити, що принципова їх відмінність полягає в тому, що французька модель, на відміну від німецької, не позбавлена впливу з боку органів виконавчої влади [10, с. 24]. В основі німецького адміністративного процесу лежить ідея захисту прав індивідууму. Це право реалізується в німецькому Кодексі адміністративного судочинства (далі - КАС) через вимогу щодо права на позов: позов проти адміністративного акта, якщо закон не передбачає нічого іншого, допускається тільки тоді, коли заявник стверджує про порушення його прав цим адміністративним актом, його відхиленням чи бездіяльністю [11, с. 137]. Слід відмітити те, що німецька модель, єдина із наявних типів адміністративної юстиції, повністю утворена зі спеціалізованих судових органів. В Україні публічно-правові спори також вирішують спеціалізовані адміністративні суди. Проте вони функціонують у межах системи судів загальної юрисдикції. До того ж українські адміністративні суди першої інстанції характеризуються двокомпонентністю: поряд з окружними адміністративними судами публічно-правові спори по першій інстанції розглядають і вирішують місцеві загальні суди як адміністративні суди (ч. 1 ст. 18 КАС України) [12].