Сучасні політично-правові тенденції в конституційному процесі: проблема ефективності участі громадськості

Осадча І.А., адвокат,

старший викладач кафедри соціології, філософії і права

Анотація

Статтю присвячено аналізу сучасних тенденцій розвитку конституційного процесу, а також проблемі ефективної участі громадськості в ньому на основі принципів «учасницької» демократії.

Ключові слова: конституційний процес, конституція, демократія, участь громадян, правовий дискурс.

Аннотация

Статья посвящена анализу современных тенденций развития конституционного процесса, а также проблеме эффективного участия общественности в нем на основе принципов демократии «участия».

Ключевые слова: конституционный процесс, конституция, демократия, участие граждан, правовой дискурс.

Annotation

Osadcha I.A. CURRENT POLITICAL AND LEGAL TRENDS IN CONSTITUTIONAL PROCESS: EFFICIENCY OF PUBLIC PARTICIPATION

The article deals with the analyzes of current trends in the constitutional process, as well as the problem of efficiency of public participation in it on the basis of the principles of “participatory” democracy.

Key words: constitutional process, constitution, democracy, participation of citizens, legal discourse.

Вважається, що конституційний процес посідає центральне місце серед інших видів юридичного процесу. Під ним зазвичай розуміють процес створення, трактування, а також реалізацію норм конституційного права, під час якого відбувається взаємодія різних юридичних суб'єктів: посадовців різних рівнів, державних інституцій, міжнародного співтовариства, різноманітних організацій, а також громадськості. Роль і можливості участі останньої в конституційному процесі є маловивченим та дискусійним питанням, оскільки ще в 70-ті рр. ХХ ст. громадськість не розглядалась як повноправний учасник конституційного процесу навіть демократично налаштованими експертами. Розглядом конституційних питань займалися лише спеціально утворені політичні органи (парламенти, конституційні комісії та ради). Крім того, нерідко дослухалися до думки міжнародних організацій, які часто виступали посередниками між сторонами громадянських конфліктів, встановлювали під час конституційного процесу певну планку для ворогуючих політичних груп (упровадження реальних кроків для зупинення бойових дій і примирення, врахування інтересів національних меншин, імплементація міжнародних домовленостей та прав людини в конституційний проект). Однак критичне ставлення експертів до наслідків конституційного процесу в багатьох країнах світу (особливо африканських та азіатських), а також поступове прояснення механізмів прийняття конституцій у них для широкого загалу привели світову спільноту до розуміння необхідності включення до конституційного процесу представників громадськості.

На нашу думку, проблема ефективності участі громадськості в конституційному процесі є надзвичайно актуальною саме в українському контексті, адже у вітчизняній юридичній науці постійно дискутується питання боротьби зі зловживаннями з боку владних органів, наголошується на їх корумпованості, неефективності, непрозорості тощо. Постійно ведуться публічні дискусії за участю представників владних органів щодо необхідності внесення змін до Конституції України. Звісно, виникають ідеї, що суспільство має в той чи інший спосіб проконтролювати конституційний процес. Громадськість жваво обговорює різноманітні правові колізії на шпальтах засобів масової інформації (далі - ЗМІ) і в соціальних мережах, однак варто зазначити, що її позиція не є визначальної в процесі прийняття нормативно-правових актів. Вирішення проблеми ефективної участі громадськості в конституційному процесі є важливим теоретичним завданням, оскільки воно пов'язується із загальноприйнятою світової практикою захисту прав людини, у тому числі права брати участь у державних справах.

Метою статті є визначення факторів, які знижують ефективність участі громадськості в конституційному процесі, надання рекомендацій щодо їх нейтралізації. конституційний право громадськість демократія

Окремі аспекти участі громадськості в конституційному процесі було висвітлено в працях С.В. Волковецької, Г.М. Шаталової, В.Я. Тація, В.Ф. Погорілка, Т.М. Слінько. Серед російських учених, які досліджують цю проблему, варто назвати Д.В. Карасьова, І.П. Михайлова, Л.А. Нудненко, В.В. Гриба, Е.М. Гарєєву. Також аналізовану проблему активно вивчають такі західні вчені, як М. Брандт, Дж. Коттрелл, Я. Гай, Е. Реган, К. Веар, А. Тріп та інші.

Ґрунтовний аналіз впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів здійснив В.Ф. Нестерович. Він обстоює ідею слабкості конституційно-правового регулювання форм впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів в Україні. Це явище, на його думку, є негативним спадком Радянського Союзу, у якому панувала політична традиція приймати важливі державні рішення у вузькому колі партійної номенклатури. Зі здобуттям Україною незалежності, на переконання вченого, було запроваджено прозорий і демократичний характер прийняття нормативно-правових актів, однак дуже скоро виявилась неспроможність до конструктивної взаємодії через неготовність органів публічної влади й нерозвиненість українського громадянського суспільства. Без розвиненого громадянського суспільства та реального забезпечення свободи думки й слова, доступу до публічної інформації та вільного вираження поглядів і переконань держава не створює можливості для ефективної громадської участі через реалізацію різних форм її впливу на прийняття нормативно-правових актів [1, с. 32-33].

Вплив громадськості в Україні, на думку В.Ф. Нестеровича, є суто символічним, він потрібний лише для легітимації заздалегідь підготовлених рішень органів публічної влади.

Водночас передові українські науковці вказують, що для побудови благополучної й заможної держави необхідна певна інституціональна система, яка включає також конституцію, що ефективно працює [2, с. 200-201].

О.М. Чемерис із цього приводу запропонував розробляти стратегію покращення якості публічної політики за допомогою залучення громадян на основі формування образу майбутнього (бачення) стану комунікативного зв'язку «влада - громадськість». Цей образ має формуватись під час обов'язкових публічних консультацій із громадськістю та будуватись на таких стандартах: чіткому змісті інформації; методах розповсюдження інформації, адекватних цільовій аудиторії; адекватних часових межах; наявності зворотного зв'язку; наданні можливості всім учасникам процесу висловити свої думки. Водночас О.М. Чемерис підкреслює важливість залучення експертів, здатних до активної участі в розробленні публічної політики та моніторингу й оцінки її результатів [3]. Вважаємо за доцільне підкреслити, що участь експертів у процесі залучення громадськості до конституційного процесу є критично важливою, оскільки дає змогу правильно спланувати необхідні заходи, визначити напрями підвищення ефективності участі громадян, провести моніторинг взаємодії всіх зацікавлених сторін, оцінити необхідні фінансові вкладення тощо. Громадяни самостійно не в змозі створити собі всі необхідні умови для участі в розробці та прийнятті нормативно-правових актів, тому до цієї проблеми необхідно підходити комплексно, оскільки участь громадськості в більшості випадків не прописується в законодавчих актах. Нерідко конституційний процес «запускається» домовленістю ворогуючих у громадянському конфлікті сторін, яка може бути зафіксована в спільному меморандумі, що у свою чергу є досить сумнівним документом із точки зору його легітимності.

Зазначимо, що на Заході створився специфічний політично-правовий дискурс, у якому перемога тієї чи іншої політологічної концепції, що виражається в її сприйнятті та схваленні широким колом експертів і науковців, означає поступову імплементацію її положень до правової системи. П.Г. Манжола вказує, що науковці стали вивчати проблему участі громадськості в юридичному процесі в цілому, а також у політичних зрушеннях другої половини ХХ ст., коли зіткнулись із серйозною кризою інституціональних основ політичного процесу. Падіння довіри до органів влади на Заході було настільки відчутним, що з'явилась потреба в дослідженнях, які на високому науково-теоретичному рівні пояснили б вплив суб'єктивних чинників політичної участі. Значної популярності набула теорія «учасницької» демократії, покликана активізувати політичний процес і дати можливість пересічним громадянам наблизити зміст політики до власних потреб та інтересів. П.Г. Манжола виділяє такі форми впливу громадян та інституцій громадянського суспільства на процес прийняття політичних рішень:

безпосередня участь громадян у політичному процесі (вибори, референдуми);

опосередковане представництво інтересів громадян через депутатів усіх рівнів і політичні партії;

діяльність громадських організацій, профспілок тощо;

направлення пропозицій, петицій, звернень до органів влади;

підготовка громадських експертиз, експертних висновків щодо конкретних ініціатив, документів;

проведення громадських акцій, слухань;

діяльність громадських рад, створених при державних органах;

обговорення в ЗМІ, соціологічні опитування, різноманітні моніторинги;

проведення семінарів, круглих столів за участю експертів [4, с. 14-15].

Водночас П.Г. Манжола висловлює думку, що єдиним ефективним джерелом легітимізації політичних рішень в Україні залишаються політичні вибори, хоча й визнає необхідність удосконалення законодавчої бази забезпечення прямої демократії в політичному процесі [4, с. 17].

Автори ґрунтовної праці «Як змінюються конституції: порівняльне дослідження» Д. Олівер і К. Фусаро вважають, що питання про те, яким чином змінювати конституції, лежить в основі практики сучасних конституційних демократій та ретельно вивчається в наукових теоріях. Хоча всі конституції є актом найвищої юридичної сили, а їх прийняття є складним і відповідальним процесом у багатьох країнах світу, відбуваються їх поступовий перегляд та уточнення. На думку авторів, одним із найбільш розповсюджених механізмів конституційного процесу є внесення до тексту конституцій поправок. Наприклад, до Конституції Канади в 1986-2011 рр. було внесено 10 поправок [5, с. 13-14]. Громадськість може включатись у цей механізм, активно обговорюючи поправки в ЗМІ, на різноманітних зустрічах або навіть організовуючи мітинги й інші зібрання.

К. Хайнц з огляду на досвід Південної Африки виділяє такі основні фактори, що вплинули на розробку конституції:

часовий вимір - досить складна категорія, якою автор позначає сукупність альтернатив, які були доступні творцям конституції в певний історичний період (з урахуванням мікро- й макромасштабу) у межах певної культури, міжнародного впливу тощо;

боротьба конкретних політичних супротивників, яка велась із метою досягнення конкретних переваг над опонентами;

активна участь у конституційному процесі політичних активістів і представників політичних партій;

визнання конституційних принципів важливим елементом конституційного процесу [6].