Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Теоретичні засади розвитку місцевого самоврядування у Французькій Республіці

Фелонюк Т.А.

Анотація

У статті досліджено поняття «місцеве самоврядування» та теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування в Європейських країнах. Проаналізовано розвиток і становлення демократії місцевого самоврядування у Франції. Викладено історичні факти та події, які помітно вплинули на подальший розвиток місцевого самоврядування у цій країні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, розвиток, управління, теорія.

Постановка проблеми. Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації та функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення.

Аналіз сучасної юридичної літератури свідчить про підвищення уваги науковців до розуміння сутності поняття місцевого самоврядування, його важливості та історичного зародження. Актуальність вивчення проблематики поняття місцевого самоврядування зумовлена гострою потребою ефективного вирішення питань місцевого значення. Це спонукає суспільство і державу звернути увагу на розбудову ефективно діючого місцевого самоврядування. місцевий самоврядування франція демократія

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженням проблематики цього питання займались класики теорії місцевого самоврядування Р. Гнейст, Л. Штейн, А. де Токвіль, О. фон Гірке, В. Шеффнер, а також вітчизняні вчені, які чимало присвятили вивченню конституційно- правових проблем організації та функціонування місцевого самоврядування, М.О. Баймуратов,

О.В. Батанов, І.І. Бодрова, В.М. Кампо, М.І. Кор- нієнко, О.Ю. Лялюк, П.М. Любченко, О.О. Петри- шин, В.Ф. Погорілко, А.М. Онупрієнко, С.Г. Се- рьогіна та ін. При цьому подібні дослідження, як правило, стосуються окремих питань його організації або функціонування, правового статусу окремих його суб'єктів тощо.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Питання розуміння сутності самоврядування та місцевого самоврядування територіальних громад, зокрема, були і залишаються актуальними для науковців, політиків, громадських та міжнародних організацій. Вже є багато досліджень порівняльного характеру системи муніципального управління Французької Республіки. Однак здебільшого вони зводяться до аналізу трансформації органів самоврядування в посттоталітарний період або загального опису без суттєвого порівняльно-правового аналізу.

Метою даної статті є осягнення сутності місцевого самоврядування, як поняття, розгляд існуючих теорій походження місцевого самоврядування у Франції.

Виклад основного матеріалу. Еволюція та становлення системи місцевого самоврядування у світі пов'язані зі зростанням адміністративної, фінансової та судової самостійності середньовічних міст від центральної влади. Сьогодні у більшості розвинутих демократичних держав питання управління місцевими справами вирішуються як структурними підрозділами центральної державної влади, так і представницькими органами населення на певній території.

У зв'язку із цим варто здійснити невеликий екскурс в історію наукової розробки поняття «місцеве самоврядування». Поява терміна «самоврядування» пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця ХУІІІ ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовувався для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні [1].

Починаючи від XIX ст. в юридичній літературі з'являються різні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, -- управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб.

Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом.

Як зазначає С.В. Болдирєв, поняття «місцеве самоврядування» є достатньо комплексним явищем, яке має багато значень і характеристик. По- перше, місцеве самоврядування можна розглядати як принцип здійснення влади в державі та суспільстві. Визнання місцевого самоврядування одним з принципів організації публічної влади передбачає встановлення децентралізованої системи управління, визначення на законодавчому рівні форм взаємодії центральних і місцевих органів влади. По-друге, місцеве самоврядування може розглядатись і як право громадян самостійно вирішувати всі питання місцевого значення на певній території. Тим самим держава визнає самостійність місцевого самоврядування в межах його повноважень і бере на себе обов'язок створювати необхідні умови для їх здійснення. По-третє, місцеве самоврядування можна характеризувати і як форму, спосіб організації влади на місцях, що здійснюється з урахуванням історичних, національних та інших традицій. Саме з цього можна зробити висновок, що місцеве самоврядування -- це система організації і діяльності громадян, яка забезпечує самостійне, під власну відповідальність вирішення питань місцевого значення, управління власністю, виходячи з інтересів усіх жителів певної території [2].

На думку В.В. Кравченка під терміном «самоврядування» розуміють відносно автономне функціонування певного колективу (організації) людей, члени якого самостійно приймають норми та рішення, що стосується його життєдіяльності, відсутності в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління [3].

Таким чином, юридичною наукою в Європейських країнах поняття місцевого самоврядування розробляється вже достатньо довго. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII -- першій половині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл. Саме тоді на думку В.В. Кравченка виникали дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базувалися на суттєво відмінних один від одного концептуальних підходах: 1) уяві про місцеве самоврядування як самостійній відносно держави владі; 2) розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно пов'язаного з державною владою, її поширення на місцевий рівень [4].

Історично першою у Франції наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади або громадська теорія, основні положення якої були сформульовані Маркізом д'Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень французької революції кінця XVIII ст. і знайшли свій юридичний вияв у законі від 14 грудня 1789 р. Пізніше їх було зведено у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого управління в Національних зборах Франції 1790 р. В основу теорії вільної громади було покладено положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі, тобто це окрема громадська влада. Іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний і невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним способом. Відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади.

Найважливіші положення теорії вільної громади було втілено в законі від 14 грудня 1789 р., згідно з яким муніципальна організація передбачала утворення представницького -- муніципальні збори і виконавчо-розпорядчого -- муніципальна адміністрація органів, які очолював мер -- вища посадова особа громади.

Законодавче втілення теорії вільної громади проіснувало у Франції недовго. Так, уже законом 28 плювіозу «Про розділення території і адміністрації» від 17 лютого 1800 р. Наполеоном було запроваджено префектуальну комунальну систему, що передбачала повну залежність громади від центральної влади [5]. Зокрема, були значно розширені повноваження мера (він набував статусу державного службовця) та виконавчо-розпорядчого органу, які підпорядковувалися префектові -- представникові центральної влади, громадське майно передавалося в державну власність, скасовувався поділ повноважень на самоврядні та делеговані тощо.

Тим часом громадська теорія поширилася в інших країнах. Так, на конституційному рівні її положення знайшли відображення в Конституції Бельгії 1831 р. Ця Конституція містила окрему статтю, присвячену громадському управлінню, і поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку -- муніципальну, що мала особливу «громадську» природу.

Слід зазначити, що реалії політичного життя переважної більшості європейських країн першої половини XIX ст., зокрема й самої Франції, не відповідали ідеям теорії вільної громади. У суспільній свідомості ще переважали нейтралістські підходи до організації публічної влади, притаманні абсолютистській державі, що знайшло свій прояв як у законодавстві про місцеву владу, так і у змісті наукових доктрин місцевого самоврядування.

Зміни в правовому статусі місцевої влади Французької Республіки обумовили появу нової -- громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування. ЇЇ основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська, природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула значного поширення та правового закріплення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правового характеру багатьох функцій, здійснюваних органами місцевого самоврядування.

Так, практика управління на місцевому рівні однозначно свідчить, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції як приватноправового, так і публічно-правового характеру, що притаманні органам публічної влади, наприклад, ухвалення загальнообов'язкових рішень, збирання податків тощо. Отже, місцеве самоврядування -- це беззаперечно публічна влада, все питання полягає в її природі, тобто який вона має характер -- державний чи недержавний.

Відповідь на це питання спробувала дати державницька теорія місцевого самоврядування, що набула поширення у Франції в середині XIX ст., а її основні положення були розроблені німецькими вченими Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом. Ця теорія позиціонувала місцеве самоврядування як одну з форм організації державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення до вирішення локальних питань місцевого населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких повноважень державного управління до компетенції місцевих громад з точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб забезпечити більш ефективне прийняття рішень на місцевому рівні.