Інституціоналізація прав громадян на участь в управлінні державними справами та на свободу об'єднання в контексті інтеграційних процесів

Олькіна О.В.

Досліджено зміст конституційного права на управління державними справами та свободу об'єднання. Розглянуто їх конституційно-правове співвідношення. Виділено критерії відмінності між правом на управління державними справами та свободу об'єднання з огляду їх впливу на публічну владу. Проаналізовано способи інституціоналізації цих прав. Виявлено шляхи їх удосконалення в контексті інтеграційних процесів в Україні.

Ключові слова: політичні права, право на управління державними справами, право на свободу об'єднання, політичні партії, вибори, референдум.

Постановка проблеми. Наразі в Україні відбувається процес інтеграції в Європейський союз, що характеризується частковою втратою державного суверенітету, але з перспективою економічного зростання та досягнень в інших сферах. Основою цього процесу має бути належне наукове та нормативно-правове підґрунтя. Оскільки, «інтеграція передбачає делегування права прийняття рішень органам управління, функціонери яких не репрезентують інтереси країн, громадянами яких вони є. Рішення інтеграційних органів мають виконуватися без подальших узгоджень і обговорень у національних законодавчих органах, що обумовлює формування нової юридичної структури наднаціонального характеру, повноваження якої практично перевищують повноваження законодавчих і виконавчих структур держав-учасниць» [1, с. 16]. Новий правопорядок, що є наслідком інтеграційних процесів, безпосередньо впливає на реалізацію політичних прав громадян України та їх можливість формувати державну політику, фактично здійснювати народовладдя.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

А. Грабильніков, І. Дахова, С. Злобін, С. Майда- невич, Н. Окша, О. Чуб, Л. Юзьков, І. Гриценко, М. Гирик, Ю. Каплан, Г. Котляревська, В. Лога- чова, П. Рабінович розглядають зміст та механізм реалізації конституційного права на управління державними справами. Питанням природи та ін- ституціоналізації права на свободу об'єднання присвячені праці Н. Богашева, І. Бойко, О. Ва-щук, Н. Гаєва, О. Гейда, В. Кафарський, Д. Ков- риженко, О. Кордун, А. Корнєєв, Л. Кормич, Кравчук, І. Кресіна, В. Лемак, О. Максименко, Д. Малий, М. Менджул, І. Музика, Н. Нижник, Сон. Однак співвідношення конституційного права на управління державними справами та свободу об'єднання є малодослідженим.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Особливе значення в умовах європейської інтеграції має захист основоположних політичних прав громадян України, а саме права брати участь в управлінні державними справами та на свободу об'єднання, що опосередковують здійснення влади Українським народом та спрямовані на реалізацію суспільних інтересів. У зв'язку з цим, актуальним є дослідження як змісту цих прав, так і форм, інститутів, що їх втілюють у конституційно-правову практику.

Метою цієї статті є встановлення співвідношення права брати участь в управлінні державними справами та права на свободу об'єднання, а також особливостей їх інституціоналізації в контексті інтеграційних процесів.

Виклад основного матеріалу. Форми інститу- ціоналізації політичних прав громадян України закріплені безпосередньо у Конституції України, зокрема за нормою статті 38 «громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування» [2].

Однак у конституційний науці обґрунтовується розширений підхід до визначення змісту права на участь в управлінні державними справами. Зокрема, за твердженням В. Головко «право на участь в управлінні державними справами можна визначити як правову можливість громадян бути долученими до діяльності органів публічної влади з власної ініціативи або з ініціативи органів публічної влади з метою кращого врахування, дотримання та забезпечення інтересів суспільства при реалізації влади органами публічної влади. При цьому право на участь в управлінні державними справами, по суті, виступає як можливість громадян впливати і контролювати процес реалізації влади органами публічної влади та являє собою додаткову гарантію демократичного ладу у державі» [3, с. 98].

О. Чуб зазначає, що «це суб'єктивне право є комплексним і об'єднує майже всі інші політичні права і свободи». Нею було сформульоване таке визначення участі громадян України в управлінні державними справами: «активна, публічна, добровільна, цілеспрямована, законна діяльність громадян України у сфері здійснення державної влади, що гарантована закріпленням у Конституції України відповідного суб'єктивного права, і яка має на меті формування та контроль за діяльністю державних органів усіх гілок державної влади, вплив на прийняття, виконання та контроль за реалізацією державних рішень для втілення громадянами своїх суспільно значущих інтересів і забезпечення нормального функціонування, стабільного розвитку та соціального порядку в державі» [4, с. 9]. М. Гирик [5, с. 142] та

І. В. Гриценко [6, с. 581], формулюючи зміст права брати участь в управлінні державними справами, до прав (правомочностей) передбачених у статті 38 Конституції України додають також право на участь у здійсненні правосуддя.

Спільним для усіх наведених позицій виступає реальна здатність громадян України за допомогою різних інститутів (вибори, референдуми, державна служба, суд присяжних) здійснювати реальний вплив на функціонування державної влади, прийняття рішень, які обов'язкові для виконання органами публічної влади.

Однак існує й інша цікава позиція, що передбачає в межах реалізації конституційного права на участь в управлінні державними справами функціонування недержавних інститутів. Наприклад, Ю. Каплан включає участь недержавних аналітичних центрів [7], Д. В. Войтенко, С. В. Зло- бін, С. О. Майданевич, Н. В. Окша -- участь у діяльності політичних партій та громадських організацій, участь у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, участь у проведенні регуляторної політики держави, звернення до органів влади, доступ до інформації про діяльність влади, оскарження рішень органів влади до механізму реалізації права на управління державними справами [8, с. 5].

Дійсно, свобода об'єднання як одне з найважливіших політичних прав є основою демократичного режиму, способом інституціоналізації суспільних інтересів, за допомогою якого громадянивзаємодіють з державною владою. Як влучно відзначає І. Бойко «право на свободу об'єднання не може бути цінним тільки само по собі. Об'єднання можна розглядати як спосіб реалізації й захисту інших прав, які доцільніше реалізовувати та захищати шляхом об'єднання з іншим фізичними та юридичними особами» [9, с. 52].

Свобода об'єднань (асоціацій), як зазначають П. Рабінович та М. Хавронюк, «означає право на об'єднання громадян для спільних дій і досягнення спільної мети... Таке об'єднання є необхідним для людини, коли вона сама не в змозі вчинювати вказані дії або досягти бажаної мети». Різні об'єднання є стрижнем структурованого громадянського суспільства, однак особливо важлива роль у реалізації свободи політичної діяльності громадян держави, здійснення їх права на участь в управлінні державними справами, як і у забезпеченні політичної та ідеологічної багатоманітності, належить політичним партіям як специфічному виду об'єднань громадян [10, с. 207].

Отже, для з'ясування впливу об'єднань громадян на реалізацію права на участь в управлінні державними справами необхідно зупинитися на характеристиці його змісту. Так, на думку Н. Гаєвої, воно включає в себе такі елементи: можливість діяти на власний розсуд щодо створення об'єднання громадян, вступати в уже створені об'єднання громадян або утримуватися від вступу, брати участь у їх діяльності та виходити з них; можливість користуватися наданими благами, які задовольняють інтереси суб'єкта в межах реалізації об'єднаннями громадян їх цілей та завдань; можливість вимагати від органів державної влади та інших суб'єктів суспільного ладу, посадових осіб утримуватись від втручання, здатного обмежувати право на свободу об'єднання; можливість звертатися за захистом права на свободу об'єднання у випадку порушення або невиконання цього права [11, с. 126].

Конституційний Суд України в Рішенні від 13 грудня 2001 р. № 18-рп визначив: «свобода об'єднання означає, зокрема, правову та фактичну можливість добровільно, без примусу чи попереднього дозволу утворювати об'єднання громадян або вступати до них. Згідно з частиною четвертою статті 36 Конституції України ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян» [12]. Він виокремлює три елементи свободи об'єднання: право утворювати об'єднання, вступати до них і утримання від вступу.

Разом з цим, органом конституційної юстиції не враховано право членів об'єднання громадян впливати на його діяльність і, опосередковано, через нього взаємодіяти з органами публічної влади. Саме тому, видається більш вдалою дефініція В. Черничко «право на об'єднання в політичні партії -- це гарантовані Конституцією та міжнародними нормативно-правовими актами можливості громадянина (а в деяких країнах також іноземця та особи без громадянства) вільно та безперешкодно, без отримання жодних на те дозволів створювати нові, вступати або утримуватись від вступу в наявні політичні партії, брати участь у їх діяльності та вільно виходити з них, а також брати участь у добровільній ліквідації партії, за винятком обмежень, які встановлюються виключно законом» [13, с. 198].

Саме політичні партії є тим видом об'єднань громадян, що сприяє реалізації права на участь в управлінні державними справами, адже їх участь у виборах здійснює ключовий вплив на діяльність органів державної влади. Як зауважує С. Лукаш «політичні партії є: єдиним елементом громадянського суспільства, який за умови оволодіння державною владою може об'єднати приватні інтереси громадян, соціальних верств, зацікавлених груп у загальний політичний інтерес; вони організовують політику, вносять у неї елемент керованості, цілеспрямованості; демократизують представницьке правління; вносять у політику, організацію державної влади елемент політичної відповідальності; є найважливішою передумовою формування органів державної влади, забезпечують прозорість їх функціонування» [14, с. 34]. державний свобода об'єднання влада

Разом з тим, з моменту вступу на виборну державну посаду представник політичної партії повинен у своїй діяльності керуватись нормативно- правовими актами та інтересами народу в цілому, що дозволяє розподілити право на об'єднання, інституціоналізація якого сприяє реалізації права на участь у державному управлінні та власне саме право на участь в управлінні державними справами, що полягає у безпосередньому впливі на прийняття державно-владних рішень.

Між цими правами існують й інші відмінності, які можна згрупувати за такими критеріями: