Адміністративна концепція виконавчого провадження: критичний аналіз

О. Науменко

Наукова дискусія щодо місця норм, які регулюють виконавче провадження, в системі права почала зароджуватись ще у ХІХ ст. Так, Сєргєєвіч В. ще у 1883 р. писав, що "останнім моментом процесу виступає виконання вироку" (у значенні рішення - прим. автора) [29, с. 980], а Побєдоносцев П. у 1872 р. висловлював протилежну думку і вважав, що "постановивши рішення, суд не повинен вживати заходів до його виконання" [цитується за роботою: 12, с. 12]. Подібної позиції дотримувався і Вербловський В., що фактично послугувало теоретичною основою законодавства про незалежність судового пристава від суду [12, с. 12-13].

І до сьогоднішнього дня питання щодо місця виконавчого провадження в системі права України не вирішено, оскільки у науковій літературі немає єдиної позиції щодо нього. Думки науковців з даної проблеми розподілились на три основних напрямки, які умовно можна визначити як три основні концепції (теорії).

Прихильники першої з них відносять виконавче провадження до господарського та цивільного процесів (судова теорія). Представниками цієї концепції виступають Амельченко М.В., Гринько Ю.І., Заворотько П.П., Притика Д.М., Штефан М.Й. та інші.

Прихильники другої концепції називають виконавче провадження самостійною галуззю права (теорія самостійності). Найбільш яскравими її представниками є Білоусов Ю.В., Тертишніков В.І., Фурса С.Я., Шерстюк В.М., Юков М.К., Ярков В.В. та інші.

Третя група науковців (Гук Б.М., Крупнова Л.В., Те- ліпко В.Е., Щербак С.В. та ін.) відносить виконавче провадження до системи адміністративного або адміністративно-процесуального права [9, с. 58; 10, с. 2, 4, 5, 7, 8, 9; 17, с. 8, 16; 23, с. 72; 27, с. 1, 5, 8, 10, 15; 28, с. 74; 35, с. 20; 36, с. 119-120; 37, с. 33; 38, с. 4-5; 39, с. 2, 4, 6, 7, 12; 40, с. 79] (адміністративна теорія). Ця позиція до останнього часу була найбільш новою в сучасній українській правовій думці і була обумовлена прийняттям Законів України "Про виконавче провадження" від 21.04.1999 р. №606-XIV [4] (далі - ЗУ "Про виконавче провадження") та "Про державну виконавчу службу" від 24.03.1998 р. №202/98-ВР [3] (далі - ЗУ "Про ДВС").

Метою цієї статті є аналіз цієї третьої (адміністративної) теорії виконавчого провадження та вирішення питання щодо її обґрунтованості.

Аналіз наукової літератури свідчить, що в основі адміністративної концепції лежать наступні аргументи:

1. органи примусового виконання після прийняття ЗУ "Про ДВС" віднесено до виконавчої гілки влади, тобто до системи адміністративних органів;

2. механізм примусового виконання судових рішень є адміністративно-правовим, тобто здійснюється у вигляді адміністративного примусу з перевагою адміністративно-правових методів;

3. виконавче провадження є особливим видом управлінської діяльності;

4. працівники державної виконавчої служби (далі - ДВС) мають статус державного службовця, їх статус є адміністративно-правовим;

5. правовідносини у сфері виконавчого провадження також мають адміністративно-правовий характер;

6. відповідальність за порушення норм, що регулюють виконавче провадження, є адміністративною.

Однак дана позиція є, на наш погляд, недостатньо обґрунтованою та вельми спірною, що також підтверджується непослідовністю думок самих прихильників цієї концепції. Так, автори навчального посібника "Виконання судових рішень" висловлюють суперечливі твердження стосовно того, що "законодавство про виконавче провадження - це сукупність правових норм, які входять до системи адміністративно-процесуального права і предметом регулювання яких є суспільні відносини, що виникають у процесі діяльності органів державної виконавчої служби України, спрямованої на примусове виконання рішень ..." (курсив наш - О.Н.), і одночасно, що "в процесі примусового виконавчого провадження можуть виникнути не тільки адміністративні процесуально-виконавчі правовідносини, а й цивільно-процесуальні, арбітражно-процесуальні (курсив наш - О.Н.) правовідносини між органом державної виконавчої служби і судом, арбітражним судом" [38, с. 4, 5]. Немов продовжуючи думку попередніх авторів, Гук Б.М. так само суперечливо зазначає, що "відкидаючи ідею віднесення виконавчого провадження до цивільного чи господарського процесу, автор розглядає його як складову частину адміністративного процесу у вигляді адміністративного провадження", і одночасно, що "на основі аналізу окремих груп правовідносин виконавчого провадження доведено перевагу (курсив наш - О.Н.) у ньому адміністративно-правових відносин над цивільно-правовими..." [10, с. 8, 9]. А Крупнова Л.В., аналізуючи реалізацію адміністративно-правового статусу працівників ДВС вказує, що "перебуваючи в загальних правовідносинах, працівник державної виконавчої служби не використовує заходи адміністративного примусу, відсутні також правовідносини "влада-підпорядкування" [17, с. 8].

Проаналізуємо ці аргументи.

На сьогоднішній день у науковій літературі склалися різні точки зору відносно поняття "процес". Так, одні вчені вважають, що процес - це лише діяльність судових органів, впорядкована нормами права, інші - пов'язують процесуальні норми виключно із застосуванням юридичних санкцій. Ще одна група вчених відстоює позицію, за якою процес - це форма життя будь-якого явища [30, с. 90].

Що стосується саме поняття "адміністративний процес", то у науковій літературі також виокремилось декілька точок зору на питання щодо сутності та змісту цього поняття. Як правильно зазначив один з найбільш авторитетних фахівців сучасності у даній сфері Кузьменко О.В., без жодного перебільшення можна стверджувати, що настільки кардинальних розбіжностей думок, які мають місце з приводу розуміння сутності явища адміністративного процесу, його юридичної природи та предмета регулювання, немає і, напевне, ніколи не буде мати жоден з інших видів процесуального права. Широта матеріального поля регуляторного впливу адміністративно-процесуальних норм обумовлює відносну складність чіткого окреслення спектру суспільних відносин, що становлять зміст предмета їх регулювання [19, с. 59, 60]. Однак, незважаючи на складність питання щодо поняття "адміністративний процес", в узагальненому вигляді існуючі позиції можна звести до двох основних точок зору. Прихильники першої точки зору (яку можна назвати широким розумінням адміністративного процесу) включають до нього два блоки норм: адміністративне процесуальне (судове) право і адміністративне процесуальне (позасудове) право [8, с. 3]. Першочергово це широке розуміння адміністративного процесу уособлювалось у так званій управлінській концепції (згідно з якою до нього включалися і юрисдикційні процеси, і адміністративні провадження. Причому частина науковців не погоджувалась із тим, що адміністративні провадження (процедури) належать до предмета регулювання адміністративного процесу, а відносили їх до предмету регулювання адміністративного права). Однак після прийняття Кодексу адміністративного судочинства України від 6.07.2005 р. №2747-IV [6] (далі - КАС) до предмету адміністративного процесу було також включено адміністративне процесуальне (судове) право. Друга група науковців пов'язує термін "адміністративний процес" із діяльністю спеціалізованого (адміністративного) суду [15, с. 53]. Цю позицію умовно можна назвати вузьким розумінням адміністративного процесу.

Більше того, саме цей останній підхід відповідає сучасним європейським тенденціям розвитку адміністративної науки. Для прикладу, у Німеччині зміст поняття "адміністративний процес" включає лише судове провадження, тобто порядок вирішення адміністративно-правових спорів у суді [зазначається за роботою: 22, с. 18]. Аналогічно - у Франції, Італії, Польщі, Туреччині, де також існують спеціалізовані адміністративні суди та Іспанії, Нідерландах, Швейцарії, де існують спеціалізовані адміністративні палати у структурі загальних судів [7, с. 11].

Отже, саме ця друга точка зору у світлі останніх наукових досліджень у сфері адміністративного процесу, які мали місце після прийняття КАС, містить оновлені підходи до розуміння терміну "адміністративний процес" і є, на наш погляд, цілком обґрунтованою та такою, що відповідає реаліям сьогодення. судовий адміністративний виконавчий впровадження

А тому саме з огляду на ці дослідження ми доходимо до однозначного висновку щодо неможливості віднесення до його складу виконавчого провадження. Це пов'язано з тим, що, як зазначають автори цих досліджень, адміністративний процес виникає виключно у спеціалізованому судовому органі - адміністративному суді з приводу порушення законних прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб суб'єктами владних повноважень.

Адміністративний процес визначається як урегульовані нормами адміністративного процесуального права правовідносини, що виникають між адміністративним судом (курсив наш - О.Н.), сторонами та іншими учасниками адміністративної справи, з приводу розгляду та вирішення цим судом публічно-правових спорів, учасниками яких є, по-перше, суб'єкти державно-владних повноважень, по-друге, фізичні та юридичні особи. З викладеного можна зробити висновок, що адміністративний процес і адміністративна процедура є зовнішнім проявом діяльності відповідної судової та виконавчої влади. Тому неприпустимо ототожнювати ці два процеси, які є атрибутами двох незалежних одна від одної гілок влади.

Адміністративна процедура - ніщо інше, як вираження організаційно-розпорядчої та виконавчої діяльності суб'єктів публічного управління; правова категорія виключно позасудового характеру [15, с. 50, 53].

Зважаючи на те, що виконання судових рішень покладається на ДВС, то слід визнати неприйнятною точку зору про віднесення виконавчого провадження до адміністративного процесу.

Водночас виникає питання щодо можливості віднесення його до однієї з адміністративних процедур (проваджень) у складі адміністративного права (або адміністративного процесу в широкому його розумінні).

Для з'ясування вказаного питання звернемось до поняття адміністративного права та предмету його регулювання, а також адміністративного процесу (в широкому його розумінні).

Так, Колпаков В.К. зазначає, що за допомогою засобів адміністративного права "здійснюються зовнішнє вираження і юридичне оформлення публічного інтересу в управлінні (курсив наш - О.Н.), де публічний інтерес - це інтерес соціальної спільності, що визнаний і задоволений державою. Визнання публічними управлінських інтересів перетворює їхніх носіїв на суб'єкти публічного управління" (курсив наш - О.Н.) [14, с. 32]. Про обов'язковість наявності в адміністративному праві сфери державного управління йдеться й у інших роботах цього автора [13, с. 314]. На основі викладеного Кузьменко О.В. (який підтримує так звану управлінську концепцію, тобто є представником широкого розуміння адміністративного процесу [19, с. 64-65]) доходить висновку, що "предметом адміністративного права є правові відносини, які складаються у сфері діяльності публічної адміністрації по задоволенню публічних інтересів" (курсив наш - О.Н.) [19, с. 49]. У свою чергу адміністративний процес він визначає як урегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямовану на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ по задоволенню публічних інтересів (курсив наш - О.Н.) [19, с. 50].