Варто погодитися, що адміністративний договір -- це нове і ще недостатньо осмислене явище, тому що сама природа державного управління припускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень, оскільки договірні зв'язки виходять з рівності їх учасників. А незаперечним стримуючим фактором його розвитку є відсутність у законодавстві України форм правового регулювання публічно правового договору, фактична відсутність публікацій стосовно досвіду іноземних держав з цього питання.

Прикладом такої ситуації є виступи народних депутатів України під час обговорення проекту АПК України 20 червня 2003 p., які хоч і схвалювали сам проект, проте висловлювали сумніви щодо доцільності впровадження в життя українського суспільства адміністративного договору. Так, народний депутат України Є.Гірник ставить запитання щодо доцільності такого договору: що він собою являє? Народний депутат України Ю.Кармазін взагалі відкидає таке поняття, як адміністративний договір, мотивуючи це тим, що «владні управлінські функції передбачають безальтернативність поведінки їх учасників».

Але найприкріше те, що Міністерство юстиції України у своїй відповіді Комітету Верховної Ради України з питань правової політики від 30.08.2002 р. за № 24-9-5354 також відкидає таке поняття, як «адміністративний договір», мотивуючи це тим, що він не визначений чинним законодавством і не розкритий у проекті АПК України, в чому, по суті, виявився стереотип мислення, побоювання нового, небажання розвивати юридичну науку. В цьому ж напрямі вторить Міністерству і Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України.

У народних депутатів України в той же час, які подали свої зауваження до проекту АПК України (В. Євдокимов, С. Соболев, Т. Довгий), не виникло запитань з цього приводу, що само за себе говорить про розуміння питання, необхідність його впровадження в наше повсякденне життя. Не висловлено зауваження щодо впровадження адміністративного договору також науковцями Львівського національного університету ім. Івана Франка, які дали експертний висновок проекту АПК України.

Перш за все хотілося б зазначити, що правовою базою адміністративних (нормативних) договорів є Конституція і чинне законодавство України. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство, де однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більш високе місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вищою є юридична сила договору.

Адміністративні договори разом з тим на практиці усе більше входять до діяльності органів виконавчої влади і місцевої адміністрації, хоча адміністративний режим їхньої реалізації, відповідальність органів державного управління за порушення власних зобов'язань, порядок вирішення розбіжностей, що виникають, на жаль, дотепер не врегульовані законодавством.

В умовах ринкової економіки роль держави зростає, хоча зовсім недавно переважала думка, що її вплив має бути зведений до нуля, оскільки ринок утвориться сам по собі. Однак досвід розвинутих країн свідчить, що держава продовжує відігравати активну роль, наприклад, у соціальній сфері.

В Україні питання про встановлення в соціальному праві інституту адміністративно-правового договору є першочерговим. На практиці мають місце формування адміністративно-договірних відносин щодо забезпечення соціального життя. На підтвердження цього 19 червня 2003 р. був прийнятий Закон України «Про соціальні послуги», в частині другій ст. 7 якого записано, що суб'єкти, які надають соціальні послуги, на договірних засадах можуть залучати для виконання цієї роботи інші підприємства, установи, організації, фізичних осіб, зокрема волонтерів. Тобто має місце делегування певних повноважень іншим особам в інтересах третіх осіб. У багатьох містах України робляться спроби запобігти випадкам, коли до старих і самотніх пенсіонерів приходять «доброзичливці» і в обмін за житлову площу обіцяють піклуватися про них до кінця життя, причому часом така «турбота» має сумні наслідки. Щоб уберегти цю категорію людей від шахраїв, частиною четвертою ст. 13 зазначеного Закону передбачено, що: «місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що уклали договір щодо залучення бюджетних коштів до фінансування соціальних послуг з недержавними суб'єктами, які перемогли у конкурсі, здійснюють контроль за цільовим використанням бюджетних коштів та якістю надання послуг».

Суб'єктам, що будуть надавати соціальні послуги, необхідно укладати відповідний договір з особами, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, згідно з яким суб'єкт надання допомоги братиме на себе визначені зобов'язання. Наприклад, його працівники щоденно зобов'язані відвідувати пенсіонера, купувати йому продукти, готувати їжу, вносити квартплату й оплачувати комунальні послуги, а у випадку його смерті зобов'язуються нести усі витрати, пов'язані з похованням.

Установи соціального обслуговування, які надаватимуть свої послуги, зобов'язані укладати з громадянами літнього віку та інвалідами, прийнятими на платне обслуговування, або з їхніми законними представниками договори, що визначають види та обсяг надаваних послуг, терміни їх надання, а також порядок і розмір оплати цих послуг.

Статтею 19 зазначеного Закону також передбачено порядок оскарження в суді рішення про відмову в наданні, зменшенні обсягу або припиненні надання соціальних послуг.

Як адміністративні договори і так звані договори про концесії публічної (державної) служби, доцільно розглядати за допомогою яких орган виконавчої влади, особливо місцева державна адміністрація, делегують господарським товариствам, об'єднанням, а також підприємцям (юридичним і фізичним особам) частину своїх функцій і повноважень по забезпеченню життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян.

Завдання, виконання яких покладено на органи місцевого самоврядування, можуть виконуватися різними способами. Такі завдання можна вирішувати шляхом укладання адміністративного договору, наприклад, з відповідним підприємством, делегувавши йому частину повноважень, які належать органу місцевого самоврядування, наприклад, по забезпеченню чистоти в місті або про передачу приватній комп'ютерній фірмі повноважень по складанню електронного міського земельного кадастру чи оброблення картографічної інформації тощо. Як бачимо, адміністративний договір -- це не примха, не данина сучасності, а об'єктивна необхідність, викликана самим життям. Тому розробники проекту Адміністративного процесуального кодексу України, Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, прогнозуючи подальший розвиток вітчизняної юридичної науки, враховуючи світовий досвід, реалії сьогодення, внесли в проект як саме поняття адміністративного договору, так і передбачили практичну можливість його застосування, що в подальшому дасть правове обґрунтування діям суб'єктів адміністративних правовідносин.

2.3 Адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин

Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки.

На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчої влади суперечать призначенню управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність тощо. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин у змісті державного управління відбуваються певні зміни. Одна з таких змін стосується можливого використання договірного регулювання адміністративних правовідносин.

Поняття "договір" у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито і у чинному адміністративному законодавстві України. У частині п'ятій ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" прямо сказано, що "для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації". Стаття 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень "інших органів", крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня і повноважень органів місцевого самоврядування.

Отже, договірні форми діяльності органів державного управління сьогодні пов'язуються не лише з їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням.

Як відомо, договір - це згода двох чи більше суб'єктів права про встановлення, зміну або припинення суб'єктивних прав і обов'язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права.

Договірні відносини виконавчих органів між собою та з іншими суб'єктами адміністративного права суттєво відрізняються від договірних відносин приватно-правового характеру (між громадянами). Учасники цивільно-правових угод є рівноправними, тоді як в управлінських відносинах завжди присутнє підпорядкування. Проте окремі ознаки угод іноді властиві "вертикальним" відносинам. Без надання їм у таких випадках письмової форми (укладання договору) досягти мети державного управління неможливо.

Що стосується розвитку поглядів на визнання адміністративних договорів, то існування адміністративних договорів визнано у науці адміністративного права ще на початку XX століття. Так, А.І. Єлістратов у 1917 р. писав: "Нині можливість адміністративних актів договірного характеру взагалі не заперечується. Центр ваги розбіжностей переноситься на питання про те, в якій мірі поняття договір може знайти своє застосування в адміністративному праві. Можливість публічно-правових договорів між різними установами і між громадянами, звичайно, так чи інакше признається. Приклади таких договорів: угоди лікарняних кас із міськими і земськими громадськими управліннями про забезпечення учасникам кас лікарняного лікування, договір про найом фабричних робітників, оскільки він нормується адміністративним правом і т.п."[18]. У 1922 р. згаданий автор розрізняв, поряд з односторонніми, і багатосторонні (договірні) адміністративні акти, присвячуючи останнім цілий параграф у своїй праці "Нариси адміністративного права".

Пізніше В.Л. Кобалевський, Ц.Я. Ямпольська, В.І. Новосьолов, В.А. Юсупов, В.Д. Рудашевський, Б.М. Лазарева та деякі інші вчені досліджували проблеми адміністративного договору у минулому столітті.

Отже, поняття адміністративного договору не є цілком новим у науці адміністративного права. Однак, на жаль, його місце і природа дотепер залишаються не до кінця з'ясованими.

Найбільш яскраве підтвердження цього знаходимо у російському підручнику з адміністративного права, який вийшов у 1997 р. (А.П. Альохін, А.А. Кармолицький, Ю.М. Козлов). Зокрема, на. думку Ю.М. Козлова, "немає достатньо підстав вважати такі угоди реальною правовою формою реалізації виконавчої влади. Найбільш виразно вони виступають у ролі юридичних фактів особливого роду, що зумовлюють виникнення адміністративно-правових відносин"[17].

Розділ ІІI. Основні напрямки розвитку інституту адміністративного договору

Предмет адміністративного договору випливає з його зміст, що повинен бути публічно-правовим, тобто встановлювані в договорі обов'язки або необхідні для виконання розпорядження повинні мати публічно-правовий характер.