Розділ 1. Місце Верховної Ради України в системі державної влади України

1.1 Історія становлення Верховної Ради України

Термін "парламент" походить від латинського слова "parlame", що означає "говорити, розмовляти". Парламент - це вищий загальнонаціональний представницький орган держави. В усіх сучасних конституціях він визначений як носій законодавчої влади. Однак слід зауважити, що іноді законодавча функція може належати не тільки парламенту, а й виборчому корпусу, який здійснює законодавчу функцію через референдум. Іноді цю функцію можуть реалізовувати інші державні органи [1].

Сьогодні парламенти діють у понад 160 країнах світу.

Назва парламенту у різних державах світу різниться. Наприклад: Федеральні збори (Швейцарія); Конгрес (США); Генеральні кортеси (Іспанія); Кнетес (Ізраїль); Всекитайські збори народних представників тощо. Також існує позиція, відповідно до якої в умовах конституційного закріплення принципу поділу влади вживати термін "верховна" щодо органу, який представляє одну з гілок державної влади, вважається некоректним [2].

Конституція гетьмана Пилипа Орлика, датована 1710 роком, відома широкому загалу під назвами: "Пакти й конституції законів і вольностей Війська Запорозького...", "Правовий уклад та конституції законів та вольностей Війська Запорозького...", "Уклад прав і вольностей Війська Запорозького та угоди...", "Конституція Пилипа Орлика" чи "Бендерська конституція". Даний документ дуже часто перебуває в полі зору вчених конституціоналістів і дає можливість нам проаналізувати його норми, які були закладені ще в XVIII столітті Пилипом Орликом. [3].

Стаття 6 Конституції Пилипа Орлика впорядковує питання внутрішнього врядування, зокрема обмеження одноосібної влади гетьмана і створення як у поміч, так і на противагу йому Генеральної ради старшини. На думку багатьох дослідників, ця стаття є засадничою й базовою в Конституції, на ній ґрунтується весь юридично - адміністративний фундамент майбутньої Української Козацько-Гетьманської Держави.

"На виборах гетьмана призначаються одностайною ухвалою три сесії Генеральної ради, які повинні кожного року проводитися у гетьманській резиденції: перша - на Різдво Христове, друга - на Великдень і третя - на празник Покрови Пресвятої Богородиці. На ті сесії повинні прибути не лише полковники зі своєю старшиною і сотниками, не лише генеральні радники з усіх полків, але також посли від Війська Запорозького Низового для участі і дораджування; по одержанні універсалу від гетьмана вони зобов'язані бути присутніми і прибути точно у визначений час". У цій статті вперше в українському державотворенні сформовано принципи побудови українського парламентаризму та впровадження їх у політичне життя [4, с. 7].

Наступним кроком у становленні парламентаризму в Україні була Центральна Рада періоду Української Народної Республіки (листопад 1917 р. - 1920 р.).

Від самого початку в основоположних документах Української Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність після скликання Всеукраїнських установчих зборів.

Українська Центральна рада формувалася на основі делегування до її складу представників різних демократичних громадських організацій українська, а також поповнення її складу "представниками інших народів, які проживали на території Україні, від їхніх революційних організацій".

І все ж, не дивлячись на всі зміни в організації Української Центральної Ради, її лідери не змогли домогтися повноцінного представництва по всій території України, незважаючи на актуальність даного питання до останнього моменту її існування.

Робота Української Центральної Ради повинна здійснювалася через її Загальні збори (сесії) і Комітет Ради. У першому узагальнюючому документі Української Центральної Ради, "Наказ Українській Центральній Раді" від 23 квітня 1917 року, перелічувались повноваження Загальних зборів: вони "визначають напрями і характер усієї роботи Ради" і поділяються на звичайні, які "повинні відбуватися не рідше одного разу на місяць", і надзвичайні - їх скликає Комітет у разі необхідності.

Комітет Української Центральної Ради "провадить роботу Ради у конкретній обстановці моменту, яка постійно змінюється". До складу даного Комітету входили:

a) обрана з'їздом президія Ради - голова та два його заступники;

б) члени, обрані загальними Зборами Ради (17 членів);

в) обрані комітетом голови комісій Ради (не більше 8), а також особи, кооптовані (введені) Комітетом до його повного складу (33 члени).

Із числа своїх членів Комітет обирав секретарів, скарбника і голів комісій.

У липні 1917 р. Українська Центральна рада знову повернулася до організаційних проблем, зокрема до діяльності свого комітету. 12 липня вона видала постанову про компетенцію і склад свого комітету, або Малої ради, як його потім називали. Згідно із цією постановою комітет визначався як постійних орган, що розробляє і вирішує всі найважливіші справи, котрі виникають на сесіях Української Центральної ради, а саме:

а) скликання чергових зборів;

б) підготовка доповідей;

в) поповнення складу Генерального секретаріату між сесіями;

г) вирішення усіх нагальних справ.

Чергові збори Малої ради відбувалися щотижня, а надзвичайні "при необхідності за ініціативою голови, заступників, а також за заявою не менше 5 членів Комітету". Для законодавчого кворуму вимагалося не менше 2/3 від загальної кількості членів Комітету, а сам склад Комітету збільшувався до 40 осіб [5, с. 395-397].

Однією з головних причин падіння Центральної Ради було те, що вона не зуміла створити ефективну місцеву владу й місцеве самоврядування. Це було зумовлено тим, що й сам голова Центральної ради Михайло Грушевський недооцінював роль місцевих органів влади, вважаючи, що головне мати владу в столиці. У перші місяці Центральної Ради він підкреслював "хто керує в Києві, той панує по всій Україні". Однак подальший розвиток подій переконливо довів, що М. Грушевський фатально помилявся. Минув деякий час і виявилося, що "поза столицею край жив своїм власним життям".

За висновком Дмитра Дорошенка, "опанувавши осередок, Київ та й то не цілком, провідники Центральної Ради зовсім не зуміли так само опанувати провінцію, не зуміли зорганізувати вірно собі адміністративного апарату на місцях". Призначені Центральною Радою губернські і повітові комісари не зуміли стати дійовими представника Центральної Ради й в основному жалілися на анархію й безладдя на місцях [6, с. 130].

22 січня 1918 р. Центральна Рада проголосила IV Універсал, де відзначався той факт, що УНР стає самостійною, незалежною, суверенною державою. Цим же актом Україна проголошувалась парламентською республікою, унітарною і демократичною державою. Законодавчі функції закріплювались за Центральною Радою. Отже, про Центральну Раду як парламентську установу можна говорити, починаючи лише з проголошення четвертого Універсалу, адже саме ним вона наділялась функціями законодавчої та представницької влади. Центральною Радою також була прийнята Конституція УНР, яка запроваджувала принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Таким чином, Центральна Рада в процесі своєї діяльності виконувала функції, властиві парламентським органам уже в період її становлення. Однак статусу постійної парламентської установи вона набула лише після IV Універсалу. Крім функцій законотворчої, установчої та контрольної, вона виконувала ще й конституційну функцію. Проте український парламентаризм тогочасної України не був сформований в єдине ціле, оскільки вже тоді почалася окупація німецькими військами українських територій, тобто порушення цілісного суверенітету держави, як однієї з основних її елементів.

Після ліквідації УНР на Україні запанувала радянська влада, яка заперечувала один з основних принципів парламентаризму - поділ влади. На початку 1919 р. була прийнята Конституція Української РСР, згідно з якою органами центральної радянської влади визнавались Всеукраїнський з'їзд Рад Робітничих, Селянських та Червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад та Рада Народних Комісарів. Вищою владою вважався з'їзд Рад, участь в якому брали лише представники панівного робітничого класу, формувався він у непрямий, багатоступеневий спосіб, до того ж був контрольований владою. Виключним повноваженням з'їзду Рад було затвердження, зміни і доповнення до тексту Конституції.

У новій радянській Конституції УРСР 1937 р. зазначалося, що вищим органом державної влади є Верховна Рада Української РСР. Принципово новим положенням був перехід до загальних і прямих виборів. Строк повноважень Верховної Ради становив чотири роки. До її складу входили Рада Старійшин ВР УРСР, Президія ВР УРСР, Партійна група ВР УРСР, Слідчі та ревізійні комісії, Постійні комісії ВР УРСР. За багатьма ознаками (функції, структура) Верховна Рада УРСР може вважатись прикладом парламенту. Однак на той час реальним суб'єктом політичної влади була комуністична партія, яка довгий час здійснювала контроль та мала безпосередній вплив на громадськість та на Верховну Раду УРСР. Та все ж діяльність партії була побудована не за конституційними принципами.

20 квітня 1978 році на позачерговій сьомій сесії Верховної Ради Української РСР дев'ятого скликання ухвалюється нова Конституція Української РСР. Цей Основний Закон Української РСР не вніс принципових змін у державному чи суспільному житті республіки, натомість сприяв появі демократичного напрямку суспільного життя людей.

Таким чином, відмовившись від ідей парламентаризму, радянська влада все ж рухалась у напрямі до його принципів. Про це можна говорити, спираючись на приклад зміни виборчого права на пряме, загальне, таємне і рівне. Але при цьому заперечувалося право вибору як таке, оскільки вибір міг бути зроблений лише на користь правлячої партії, тобто вибору в принципі не було. Адже тотальний контроль держави (комуністичної партії) нанівець зводив усі свідомі чи несвідомі кроки до демократичного способу правління. Крім того, Верховна Рада Української РСР виконувала свої функції не на постійній основі, а її депутати працювали тут за сумісництвом.

Новий етап української державотворчої історії розпочинається з 1990 років, коли вперше за роки правління радянської влади вибори до Верховної Ради УРСР відбувалися за принципом плюралізму. Це дало змогу опозиційній комуністичній партії потрапити до складу законодавчого органу. Парламентська опозиція дістала назву Народної ради. Верховна Рада УРСР працювала на постійній основі, сесійно, а не лише в період скликань, як це було раніше. Робота цього органу регулювалися нормами тимчасового регламенту.

Найвагомішими документами політичного значення стали "Декларація про державний суверенітет України" від 16 липня 1990 року [7] та постанова Верховної Ради Української РСР "Про проголошення незалежності України" від 24 серпня 1991 року [8].

"Декларація про державний суверенітет України" на законодавчому рівні закріпила принцип поділу влади і проголошувала, що від імені українського народу може виступати лише Верховна Рада Української РСР.

Борис Максимець аналізуючи період становлення інституту парламентаризму в Україні, у своїй статті висловив думку, що законодавець віддав певний пріоритет у відносинах з іншими гілками влади саме законодавчому органу. За Верховною Радою Української РСР було закріплено статус вищого представницького і єдиного законодавчого органу, що, по суті, перетворило її у парламент. Згодом почали вносити корективи у сферу компетенції представницького органу влади, наприклад: були звужені повноваження Верховної Ради у сфері кадрових питань і т. ін. [9, с. 207].