Використання європейського досвіду децентралізації влади

Органи держави та органи місцевого самоврядування в Україні є взаємодіючими структурами, що забезпечують найбільш доцільний рівень упорядкування суспільних відносин та забезпечення функціонування суспільства як певним чином організованої соціальної системи. Особливе значення ця взаємодія має за умови формування громадянського суспільства.

1.2 Основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування кожної країни, як і організація та здійснення в ній державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується й місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом. Науковці виділяють такі основні історичні періоди становлення національного місцевого самоврядування:

Перший період - зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування (в основі яких були рід та суверенна громада), своїми хронологічними рамками сягав часу зародження й утворення держави східнослов`янських племен на українських землях, він тривав до середини XIV століття;

Другий період або ж період європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західноєвропейської організації самоврядування (місто Магдебург), від середини XIV ст. і до першої половини XIX ст. Магдебурзька грамота, що надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади; місцеве самоврядування на теренах нашої держави виникло в середні віки у вигляді перших спроб міського самоврядування, що надавалось магдебурзьким правом, частково зберігалось у часи козацької республіки (XV-XVII ст.). Подальший розвиток місцевого самоврядування, ознаменований Конституцією Пилипа Орлика, яка писалась козацькою старшиною і була прийнята козаками, змінився періодом занепаду за часів царизму і знищення гетьманства., але остаточно занепало в часи після об'єднання України з Росією (1654 року).

Третій період відзначався русифікацією вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а згодом і південна частина якої входили до царської Росії. Західна частина України належала Польщі, Австрійській, пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації в місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці XVII ст., свого апогею він досягнув у XIX ст. та на початку ХХ століття;

Четвертий період є спробою українізації місцевого самоврядування, початком якого потрібно вважати 20-ті рр. ХХ ст., і який триває дотепер. Починаючи з 1991 р., в Україні нарешті відновлені спроби українізувати як місцеве самоврядування, так і інші сфери суспільного життя.

В другій половині XIX ст. почався процес відновлення самоврядування шляхом проведенням земської реформи. Органами місцевого самоуправління в містах стали міські думи. За часів Української Народної Республіки запроваджувалась система громад, волостей, повітів та регіональних органів самоуправління, яким надавалось право самостійно вирішувати свої справи. Подальший розвиток місцевого самоврядування з 1920 р. припинився. І тільки з 90-х років настав період відновлення української державності на демократичних засадах.

Запровадження місцевого самоврядування - характерна риса кожної держави, яка хоче стати демократичною і правовою, побудувати досконале громадянське суспільство, міцне підтримкою своїх громадян. Зупинимося трохи детальніше на останньому періоді [61, с. 35].

У формуванні законодавчих засад розвитку місцевого самоврядування в Україні можна виділити принаймні шість етапів. Перший - від виборів до місцевих рад у березні 1990 р. до прийняття Верховною Радою УРСР Закону „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування”. Другий - з моменту прийняття вказаного Закону до березня 1992 р., коли були прийняті Закон України “Про представника Президента” та нова редакція Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве регіональне самоврядування”. Третій - з моменту прийняття вказаних документів до червня 1994 р., коли на основі їх принципів обиралися місцеві ради всіх рівнів і були ліквідовані державні адміністрації. Четвертий - з червня 1994 р. по червень 1995 р., коли було підписано Конституційний Договір, за яким знову утворювалися місцеві державні адміністрації (на нових принципах їх комплектування і діяльності). П'ятий - із вказаного терміну до 28 червня 1996 р. - дня прийняття нової Конституції України, в якій визначені правові засади створення та функціонування органів місцевого самоврядування. Це й стало вихідною датою шостого етапу, коли посилилась увага до проведення адміністративної реформи, у тому числі й до вирішення проблем розвитку місцевого самоврядування. З 1997 р. прийнято низку указів з проведення адміністративної реформи, удосконалення державної служби, здійснення державно-правових експериментів. 25 травня 2001 року вийшов Указ Президента України “Про концепцію державної регіональної політики” [7], а 30 серпня 2001 р. - Указ Президента України “Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні”, якими затверджено Програму державної підтримки місцевого самоврядування в Україні [8].

З 1990 р. по 2002 р. прийнято більше трьох тисяч законодавчо-нормативних актів, у тому числі близько 700 законів, в яких прямо чи опосередковано розглядаються окремі аспекти місцевого і регіонального розвитку, серед яких і питання структури та форм діяльності органів місцевого самоврядування.

Незважаючи на наявність значної кількості законодавчо-нормативних актів, у процесі здійснення адміністративної реформи виявився дефіцит законодавчої бази щодо місцевого самоврядування. Особливо відчувається недосконалість законодавчих і нормативних актів щодо зміцнення фінансово-економічної самостійності територіальних громад. Недосконалою залишається система надання населенню адміністративних громадських послуг.

Враховуючи вище вказане, ряд депутатів, працівників органів місцевого самоврядування розробили певні законопроекти з питань місцевої демократії, у тому числі і нову редакцію Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. З урахуванням практики застосування чинного закону в цьому проекті запропоновано ряд підходів до розв'язання існуючих проблем. Передусім йдеться про комплексне визначення статусу територіальних громад, відпрацювання певного правового механізму можливого їх об'єднання, реалізацію принципів децентралізації, субсидіарності, “повсюдності” місцевого самоврядування. Таким чином, виникає необхідність законодавчого розмежування повноважень щодо надання адміністративних та громадських послуг населенню між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування. Зазначено на доцільності визначення відповідним законом взаємовідносин між радами, їх виконавчими органами, відповідними головами, а також вирішення питання залучення населення до розв'язання проблем місцевого значення [44, с.42]

На сьогодні є всі підстави стверджувати, що створені правові умови для впровадження базових принципів місцевого самоврядування. Пошук нової моделі влади, яка відповідала б демократичним вимогам, почався ще до встановлення незалежності України, коли в 1989 р. був прийнятий загальносоюзний Закон „Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства”. Демократизація суспільного життя передбачала реалізацію принципів самоуправління, самофінансування, самозабезпечення на місцях. Положення цього закону, відомі світові, та європейські демократичні вимоги сприяли створенню та адаптації законодавства про місцеве самоврядування на теренах України. Так, у грудні 1990 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування”, який є правовою декларацією про відновлення місцевого самоврядування в Україні за концепцією „муніципального дуалізму”. На таких позиціях була досягнута злагода суспільно-політичних сил і закладено підвалини того універсального демократичного конституційного інституту, яким є місцеве самоврядування.

Згідно з першим законом 90-х років, присвяченим розвитку місцевої демократії, почалась ліквідація радянської моделі організації влади та перехід до місцевого самоврядуванням. Місцевим радам надано статус юридичної особи та представницьких органів державної влади. Законодавчо визначено виключні повноваження місцевих рад з можливістю їх демократичного перерозподілу в галузі господарського і соціально-культурного будівництва з урахуванням демографічних, територіальних, економічних умов і національних особливостей на місцях.

Значним досягненням можна вважати скасування підпорядкування рад та їхніх виконавчих комітетів по вертикалі, забезпечення фундаментальних засад самоврядування, таких як виборність, участь громадян, самостійність у вирішенні питань місцевого значення. Деякі фахівці вважають цей закон більш демократичним, оскільки голів обласних рад обирали прямим голосуванням, а ради всіх рівнів мали власні виконавчі комітети.

Ради стали суб'єктами комунальної власності з правом розпоряджання нею від імені населення відповідних територіальних одиниць, що сприяло становленню правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевих рад як органів місцевого самоврядування. Місцеві бюджети були вилучені з державного бюджету, чітко визначено перелік тих доходів, за рахунок яких мала формуватися доходна частина місцевих бюджетів, значно розширені права відповідних рад щодо їх затвердження та виконання на відміну від наступних законів про місцеве самоврядування. Місцеві ради були уповноважені встановлювати місцеві податки, збори, штрафи та їх розміри, оголошувати місцеві позики тощо.

До переваг закону слід віднести можливість визначати самостійно шляхом референдуму базовий рівень місцевого самоврядування у сільських районах. Тобто за взаємною згодою відповідних рад та з урахуванням інтересів населення адміністративно-територіальні одиниці, які мають спільний адміністративний центр, могли об'єднуватися в одну. Це один з найбільш простих шляхів вирішення проблеми оптимізації територіальних громад у сільській місцевості, принципи якого можна було б використати при оптимізації сучасного адміністративно-територіального поділу.

Було забезпечено верховенство ради як органу місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та за її дорученням усі функції місцевого самоврядування. Рада мала право вирішувати будь-яке питання, віднесене законами України до відання місцевого самоврядування відповідного рівня, а її виконавчі органи - вирішувати ці ж питання, крім тих з них, які повинні вирішуватися виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

Однак не було реалізовано чітких принципів розмежування повноважень, що відіграло негативну роль у запровадженні місцевого самоврядування. Деякі ради вважали за доцільне здійснення оперативного управління вирішенням місцевих питань. Далеко не повністю були з'ясовані фінансові засади самоврядування, що послабило реальність влади.