Наступний етап розвитку місцевого самоврядування здійснювався в умовах впровадження принципу розподілу влади й трансформації форми державного правління країни у президентсько-парламентську республіку. Запроваджене організаційне відокремлення місцевих рад від системи органів державної влади (роздержавлення) та конституювання їх тільки як органів місцевого самоврядування. Тобто на зміну принципам „муніципального дуалізму”, які критикувала демократична опозиція, ідейно-теоретичною основою законодавства стала „громадівська” теорія місцевого самоврядування. Її положення втілено у Законі України „Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 26.03.1992, яким була введена система місцевого і регіонального самоврядування [3].

Сфера місцевого самоврядування зосереджувалась лише в селах, селищах та містах, де, на думку законодавців, членів територіальної громади об'єднували спільні інтереси, що й визначило коло функцій і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. В районах і областях управління здійснювали місцеві державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. Тобто в процесі роздержавлення рад виник інститут представника Президента. На цьому етапі тільки ради базового рівня (сільські, селищні, міські) набули всіх ознак органів місцевого самоврядування. Районні, обласні, а також Київська і Севастопольська міські ради діяли поряд із державними адміністраціями, яким були надані повноваження виконавчих органів рад. Ці ради поступово втратили автономність своєї діяльності і перетворилися на представницькі органи регіонального самоврядування.

У скрутному становищі опинилися сільські й селищні ради базового рівня місцевого самоврядування. Через недостатність фінансових, людських та матеріальних ресурсів, рівня розвитку своїх територій вони здебільшого виявилися неспроможними самостійно виконувати повноваження органів місцевого самоврядування без відповідної допомоги районної ради. А останні знаходились у фактичній залежності від відповідних районних державних адміністрацій. Саме вони й надавали фінансову допомогу у вирішенні питань місцевого значення.

Зміни виявились позитивними для міст зі значним економічним потенціалом, які мали необхідні ресурси для організаційної та матеріально-фінансової автономії. Але тут почали виникати гострі конфлікти між радами обласних центрів та обласними державними адміністраціями за реальне верховенство.

Із зазначених причин запроваджену систему організації державної виконавчої влади та місцевого самоврядування піддавали гострій критиці, а вихід вбачали або у відновленні системи рад у її попередньому вигляді з невірою у можливості місцевого самоврядування взагалі, або президентської адміністративної вертикалі з наданням виконавчих функцій місцевим державним адміністраціям.

У лютому 1994 р., напередодні виборів, Верховна Рада України ухвалила Закон „Про формування місцевих органів влади і самоврядування”, за яким відновлювалась на рівні обласних, районних, Київської і Севастопольської міських рад стара система рад. Їм надавались функції органів державної влади і самоврядування замість поглиблення комунальної реформи. В цьому ж місяці був прийнятий Закон „Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад”, за яким були проведені прямі вибори їх голів із скасуванням закону про представника Президента.

У новому складі Верховна Рада прийняла Закон України „Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні”, який став складовою Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України, укладеного 8 червня 1995 р. Знову було відновлено систему організації державної влади і місцевого самоврядування на місцях із збереженням місцевого самоврядування лише на рівні сіл, селищ і міст. У районах і областях, містах Києві та Севастополі були створені та почали діяти місцеві державні адміністрації як органи державної виконавчої влади. Ради цього рівня вважались представницькими органами без власного виконавчого апарату з делегуванням суттєвих обсягів повноважень відповідним державним адміністраціям. З 1995 р. голови обласних рад уже не були монопольними керівниками регіонів. Фактична влада в регіонах належала головам державних адміністрацій згідно з Конституційною угодою. Такі зміни відбулись за підтримки регіональних лідерів, які автоматично були призначені на посади керівників відповідних адміністрацій.

Нарешті, у Конституції України 1996 р. була закріплена сучасна модель місцевого самоврядування як елемента демократичного конституційного ладу держави (до цього часу інститут місцевого самоврядування конституційно не визначався). [1]

У 1997 р. Верховна Рада прийняла Закон „Про місцеве самоврядування”, який забезпечує повноцінне самоврядування лише на рівні територіальної громади села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста. На рівнях району та області більшість повноважень делегується радами відповідним державним адміністраціям. За такої умови їх голови виконують функції не тільки представників центральної влади, а й фактично керівників виконавчих органів рад [2].

1.3 Проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі

Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. І,навпаки, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови наявності розвинутих елементів громадянського суспільства.

З прийняттям Конституції України 1996 року утворені умови для утвердження стабільного конституційного правопорядку, що дає можливість побудови в ході адміністративної реформи демократичної, гнучкої та ефективної системи управління на засадах децентралізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцевого так і загальнодержавного значення.

До основних проблем реалізації місцевого самоврядування належать:

1. Надмірна централізація влади:

неповноцінне місцеве самоврядування на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях управління;

концентрація переважної більшості владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій в руках органів виконавчої влади, що прямо суперечить принципу субсидіарності, який отримав закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування;

наявність правових підстав для втручання органів виконавчої влади у сферу компетенції місцевого самоврядування, враховуючи особливості законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та казначейського обслуговування місцевих бюджетів, а також наявність великої кількості державних контролюючих структур, діяльність яких може бути використана (і використовується на практиці) з метою організації тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

2. Неефективна організація публічної влади на регіональному рівні:

наявність двох центрів публічної влади в області та районі - обласна (районна) місцева державна адміністрація та обласна (районна) рада, що об'єктивно обумовлює виникнення конкуренції компетенції цих органів і, як наслідок, спричиняє до появи конфліктних ситуацій при прийнятті управлінських рішень з питань розвитку територій;

відсутність чіткого розмежування повноважень між виконавчою владою та місцевим самоврядуванням;

декоративний характер обласних (районних) рад, які формально надають видимість легітимності діяльності обласних (районних) місцевих державних адміністрацій, фактично не вирішуючи самостійно при цьому жодних питань соціально-економічного та культурного розвитку територій.

3. Неефективне місцеве самоврядування:

відсутність фінансових, матеріальних та інформаційних ресурсів, необхідних для виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування, наявність значних диспропорцій у стані соціально-економічного розвитку та ресурсному забезпеченні територіальних громад;

невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування (просторових меж, в яких територіальна громада здійснює місцеве самоврядування) та наявність значної кількості територіальних громад, які включають до свого складу інші територіальні громади із самостійним статусом;

недотримання на практиці принципів організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування;

низький рівень участі населення в процесі прийняття управлінських рішень в системі місцевого самоврядування, закритість від територіальної громади органів місцевого самоврядування;

відсутність організаційно-правових механізмів, які б стимулювали формування дієздатних територіальних громад, розвиток їх податкової бази, ефективне використання об'єктів комунальної власності та інших матеріальних ресурсів для забезпечення сталого розвитку територій;

відсутність виконавчих органів місцевого самоврядування в області та районі;

відсутність організаційно-правових механізмів координації діяльності та організації співробітництва територіальних громад як за територіальною, так і за функціональною ознаками.

4. Нераціональна побудова системи адміністративно-територіального устрою України:

значні диспропорції у чисельності населення однопорядкових адміністративно-територіальних одиниць;

віддаленість населення від центрів надання основних адміністративних та громадських послуг;

неврахування основних принципів районування території при визначенні меж адміністративно-територіальних одиниць.

5. Низька ефективність функціонування інститутів державної та муніципальної служби:

- низький рівень кваліфікації значної частини корпусу державних і муніципальних службовців, їх правової та політичної культури, нездатність службовців застосовувати на практиці новітні технології менеджменту державного управління та муніципального менеджменту;

- нерозуміння державними і муніципальними службовцями свого соціального призначення, принципової різниці природи цих двох самостійних видів публічної служби;

- відсутність самостійної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців;

- низький рівень заробітної плати державних та муніципальних службовців і, як наслідок, високий рівень плинності кадрів, поширення корупції та незацікавленість в результатах їх управлінської діяльності;

- високий рівень політичного та корпоративного впливу на прийняття рішень з питань соціально-економічного та культурного розвитку територій.

Вже наслідком цих проблем стали: низька якість послуг, що надаються місцевим самоврядуванням, криза в житлово-комунальному господарстві, яка нині розглядається як загроза національній безпеці, катастрофічна затримка реформування сфери земельних відносин, медичного обслуговування, освіти тощо. Передача повноважень від держави до територій регіонального та місцевого рівнів являє собою питання, яке вимагає першочергового розгляду. Проте, не існує жодної моделі чи методології, яка дозволила б чітко сформулювати це питання. Розподіл повноважень найчастіше є питанням історичного розвитку і практики, а також рівня розвитку [13, с. 40].