1. Зародження управлінських відносин: підгрунтя адміністративного права Зародження управлінських відносин у людському суспільстві відбулося задовго до виникнення держави. Будь-яка спільнота людей - племґя, рід існували в певних організаційних рамках, які забезпечували процеси життєдіяльності та керівництва цими первісними структурами людської цивілізації. Висловлювання про ті чи інші аспекти управління можна знайти у стародавніх документах. Ще давньогрецький філософ Платон обґрунтовував перевагу поділу праці та її спеціалізації. Арістотель відзначав, що у будь-якому державному устрої є три елементи: перший - законодавчий орган у справах держави; другий - магістратури, тобто виконавчі органи; третій - судові органи. Отже, вже в стародавньому світі спостерігається особлива увага до управління і суспільство в цілому, і будь-яка держава зацікавлені в успішному управлінні власними справами. На прикладах стародавніх Греції, Риму та Єгипту видно, що організація управління завжди була складною справою. Адже необхідно було будувати шляхи і канали, щоб підтримувати належний порядок серед підданих, організовувати військо, охороняти державу від зовнішніх ворогів тощо. Без управління і порядку суспільна діяльність людей неможлива. У середні віки феодальні держави Європи поступово перетворилися на абсолютні монархії. Внаслідок боротьби буржуазії проти феодалів зароджується так звана "поліцейська" держава. Поліцейська держава - це форма абсолютизму, що панувала в Європі з другої половини XVII ст. до початку XIX ст. Характерними рисами поліцейської держави були урядова опіка та втручання в усі сфери життя, відсторонення громадян від участі в державному управлінні, підпорядкування економіки інтересам збільшення державної скарбниці, наявність дуже розгалуженої бюрократії. Розв'язанню завдань поліцейської держави мало слугувати так зване "поліцейське" право. Становлення адміністративного права на теренах України, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущості правової регламентації управління як окремої функції державної влади. Так, у часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства, тобто в княжу добу, основним завданням влади було забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводилися до військової, судової і фінансової (насамперед податкової) діяльності. Найвідоміша правова пам'ятка того часу - Руська Правда, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характеру про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувалася відносин управлінського характеру. Проте існували окремі норми (в звичаєвому праві, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), які регулювали військову організацію, порядок стягнення податків, торгівлю, будівництво шляхів та мостів тощо. їх можна певною мірою вважати прообразом норм майбутнього адміністративного права. Іншими юридичними документами такого плану були "Повчання Мономаха", "Правда Ярославичів" (1072 р.), "Слово про закон та благодать" (1137-1150 рр.). В наступну, так звану литовсько-польську, добу, в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установ набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став Литовський Статут (далі - Статут), що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князів литовських. У цьому документі закріплюються гуманістичні ідеї і принципи того часу: суверенність народу і держави; рівність усіх перед законом; засудження деспотизму; особиста недоторканність людини; юридичний захист прав людини; особиста відповідальність перед законом тощо. У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р.) редакції Статут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на "кодекс правової держави у феодальному розумінні". Так, у вступній частині (посвяті правлячому монарху) підканцлер литовський Лєв Сапега, який керував роботою над Статутом, цитує слова Арістотеля: "Де правитель на свій розсуд владу має, там лютий звір панує, а де статут або право гору бере, там сам бог всім володіє". Принципами Статуту відповідно стають єдність права для всіх, непорушність шляхетських прав, обмеження судової і адміністративної сваволі. На цьому етапі право ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремлення інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразно простежуються обриси інституту військової служби (розділ "Про оборону земську"), передбачено норми про ненадання "урядів" (високих державних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом чи торгівлею. Згідно зі Статутом караються штрафом різноманітні правопорушення в галузі охорони природного середовища, хоча ця відповідальність має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) характер і розрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі, лісу або озера. Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду - магдебурзьке феодальне міське право - теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як відносин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою та центральною і місцевою адміністрацією. Іншими нормативно-правовими актами закріплювалися основи державного регулювання сільськогосподарського виробництва ("Устав на волоки" 1557 p.), торгівлі, ремісництва тощо. В період козацької доби в Україні характеризується козацькою державою Б. Хмельницького, що, зокрема, було відображено в Березневих статтях (1654 р.). Для соціального устрою Січі були характерні свобода переходу від посполитих до козаків і навпаки, формальна рівність усіх козаків, відсутність кріпосних та феодальних верств. Водночас існувала велика різниця між багатими і бідними козаками. Цікавим документом була і Конституція Пилипа Орлика, підписана у 1710 р., в якій відбувся чіткий розподіл влади на законодавчу, виконавчу і судову. Конституція також гарантувала державну незалежність (гарант - шведський король), виборність усіх посад і чітко були сформульовані обов'язки гетьмана 2. Виникнення засад адміністративного права: від камералістики до поліцейського права За часів абсолютизму управління суспільними справами зосереджувалося в руках правителя, воля якого була законом, а дії не обмежувалися жодними адміністративними розпорядженнями. Предмету науки адміністративного права, як і її самої, ще не існувало, як не існувало сформованої системи розподілу влади, а також адміністративно-правового порядку, в рамках якого були б встановлені правовим суб'єктивні права індивіда по відношенню до державної влади. Початок розвитку адміністративного права поклала наука камералістика. У XVI ст із затвердженням абсолютної монархії зявляються перші наукові праці з державного управління Ці праці мали теологічний зміст і давали поради правителям, як управляти державою. Метою управління в цю епоху було отримання якомога більше грошей для правителя, монарха. На цих позиціях стояли до початку XVIII ст. камеральні науки. У німецькій економічній літературі камералістика (нім. Kameralistik, від пізньолат. Camera - палацова скарбниця) означала сукупність адміністративних та господарських знань з ведення камерального, у вузькому сенсі слова палацового, а широкому - державного господарства. Своє найменування камералістика отримала від камеральних управлінь, що створювалися в середні століття князями, герцогами і королями, мали значне власне господарство. Для підготовки чиновників і керуючих господарством великих феодалів на особливих факультетах університетів та в спеціальних камеральних школах викладалися науки, що одержали назви камеральних. Основний розвиток цієї науки відбудеться в Німеччині. Зростання потреби у фінансах для утримання держави, чиновників і війська стали головними чинниками виникнення та розвитку наукових знань, що вивчалися камералістикою. Ця наука досліджувала цілий ряд взаємозв'язаних проблем: державне управління, державні фінанси, економіку, аграрне справу, гірнича справа, торгівлю і т.д. Камеральная наука, розробила власний інструментарій для вивчення управління, його структури. Будучи політичною по суті, камеральная наука враховувала також вчення про економіку і про державні фінанси. На створених теоретичних основах виникла і нова наука адміністративного права XIX століття. В середньовічних університетах починають вивчання курсу камеральних наук, до складу яких включали цикл адміністративних і економічних дисциплін. Король Пруссії Фрідріх Вільгельм I заснував в м. Галле і у Франкфурті-на-Одері першу кафедру камералістики. З її введенням в університетську освіту молода наука в XVIII ст. отримала подальший розвиток і розповсюдила свій предмет вивчення на всі пов'язані з державною політикою найважливіші дисципліни, особливо на економічну науку, політику, поліцейську науку, науку про фінанси, аграрну науку, мануфактурну справу і гірське будівництво (отримавши назву "Нова камералістіка"). Камеральні науки складалися з трьох основних блоків: політичного блоку, економічної та фінансової політики. Мета камералістики - вироблення рекомендацій управлінського характеру щодо різних галузей управління. Історично обумовлений поділ камералістики на "стару" (вивчала питання фінансів, економіки господарства) та "нову" (питання поліції, мануфактурної, гірничої справи та ін.), що стався у середині XVIII ст. "Нова" камералістика, орієнтуючись на тодішнє розуміння поліції як управління містом, державою, по суті, займалась питаннями державного управління (державної політики) у різних сферах суспільного життя. Становлення поліцейського права (як галузі, призначеної здійснювати внутрішнє управління), родоначальником якого прийнято вважати французького вченого Ніколаса Даламара, який у 1722 р. у своїй праці "Трактат про поліцію", хоча і не дає визначення поняття "поліція", окреслив предмет поліцейського права, а також вказав групи суспільних відносин, об'єднані поліцейською діяльністю. У розробленій їм системі Н. Деламаре виділив 11 частин тієї матерії, в якій застосовується поліцейська діяльність: релігія; звичаї; охорона здоров'я; живлення; публічний порядок і спокій; дорожнє господарство; торгівля; мануфактура (виробництво); службовий персонал; поденна робота. Отже, поліцейське право трансформувавшись із "нової" камералістики, наприкінці XVIII ст. відігравало значну роль у регулюванні суспільних відносин у різноманітних внутрішніх сферах держави. Основними представниками поліцейської науки цього часу називають Іоганна-Генріха-Готліба Юсті (1717-1771), фон Зонненфельда і Пюттера (1725-1807). Останній визначає місце поліцейської науки в системі публічного права, характеризує поліцейську владу як орган захисту суспільства від небезпеки, при цьому сприяння добробуту суспільства не мало бути справою поліції, як це вважалося раніше. Юсті першим обгрунтував концепцію "вчення про поліцію". Термін "поліція" він визначає як сукупність заходів внутрішньої політики, що має на меті забезпечення громадського добробуту. Розглядаючи питання про діяльність держави, спрямовану на створення громадянського добробуту, Юсті мав на увазі не тільки адміністративні установи, а й законодавство. Закони мають відповідати моделі управління. Вони повинні змінюватися зі зміною самого життя. Юсті вважав, що поліція та юстиція - це дві частини одного цілого, а їх функціонування повинно бути прерогативою одних і тих же органів. Проте суспільна практика в той період не давала можливості розмежувати поліцію та юстицію. Юсті також вважав, що поліцейські закони повинні узгоджуватися з фінансовими. Отже, започаткована у Франції Деламаром, а в Німеччині - Юсті наука про поліцію була теорією політики законодавства та управління. Наприкінці XVIII - початку XIX ст. Г. Берг (1765 - 1843) систематизував і переклав старе вчення про поліцію на принципи політико-правових категорій, вироблених І. Пюттером.