Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні

Катихіна М. О.

Країни Європи постійно перебувають в процесі трансформації всіх сторін суспільного життя. Основними компонентами перехідного періоду в країнах Європи стали децентралізація і розвиток сучасної системи місцевого самоврядування. Не стала винятком й Україна. Інтегрування України в європейські структури потребує вироблення і втілення у життя такої моделі місцевого самоврядування, яка відповідала б загальновизнаним європейським стандартам і багатим самоврядним традиціям українського народу.

Актуальність теми зумовлена як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками, зокрема, процесами, пов'язаними із здійсненням адміністративної реформи, державної регіональної політики, необхідністю їхнього законодавчого забезпечення та проведенням відповідної міжнародної експертизи проектів законодавчих актів з питань місцевого і регіонального розвитку, європейським вибором України та потребою приведення українського законодавства у відповідність до європейських стандартів. Вона також викликана необхідністю виконання Україною взятих на себе зобов'язань при вступі до Ради Європи, пов'язаних із розвитком місцевої демократії, впровадженням принципів і норм Європейської хартії місцевого самоврядування у практику державного будівництва. Принципи Європейської Хартії щодо утвердження організаційно-правової, фінансової, економічної самостійності місцевих влад, чіткого розподілу повноважень між ними залишаються актуальними проблемами для України і на зараз.

Метою автора є аналіз основоположних міжнародних та вітчизняних конституційно-правових засад місцевого самоврядування в Україні, на основі якого визначити шляхи реформування правової бази місцевого самоврядування в Україні.

Місцеве самоврядування є вельми важливою ознакою демократії будь-якої держави. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішене питання взаємодії особи, територіальної громади, органів.

Питання місцевого самоврядування активно вивчаються науковцями вже близько двохсот років. Науковим підґрунтям для дослідження проблеми підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є наукові праці із формування механізмів державного управління та їх методологічного супроводу В.Д.Бакуменка, Ф.Блера, В.І.Борденюка, В.М.Вакуленка, О.В.Власенка, Т.Вюртенбергера, І.А.Грицяка, М.І.Долішнього, М.В.Жука, О.С.Ігнатенка, В.М.Князєва, М.Х.Корецького, В.І.Кравченка, В.С.Куйбіди, Ю.П.Лебединського, О.Ю.Лебединської, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, Ж.Марку, А.В.Мерзляк, Б.З.Мільнера, О.Г.Мордвінова, І.Ф.Надольного, О.Ю.Оболенського, М.О.Пухтинського, В.А.Ребкала, В.М.Рижих, І.В.Розпутенка, В.А.Скуратівського, Дж.Ді Стазі, Ю.П.Сурміна, В.В.Токовенко, Ю.П.Шарова, В.В.Юрчишина та інших.

Соціально-економічні перетворення, що відбуваються сьогодні в Україні, політичні події останніх років, відродження гідності нації, зміна самосвідомості українського народу, розуміння ним своїх прав, відчуття можливості перетворення суспільства на демократичних засадах, інтеграція України до європейської спільноти призвели до розуміння необхідності вироблення й запровадження такої моделі місцевого самоврядування, яка б відповідала стандартам сучасної Європи, забезпечувала ефективне й близьке до громадян управління, права і свободи громадян, задоволення їх потреб та надання послуг. Світовий досвід переконує, що побудова демократичної, соціально-правової держави, формування громадянського суспільства неможливі без забезпечення розвитку дієвого і повноцінного місцевого самоврядування.

Історія місцевого самоврядування своїми витоками сягає періоду XI-XV століть, коли в Європі існували князівства, графства, міста та інші місцеві форми урядування, що з'явилися ще за феодальної доби. З розвитком торгівлі зростали в першу чергу міські громади, які отримали статус напівсуверенних одиниць і таким чином закладали основу місцевої автономії. В процесі розбудови суверенних держав-націй у XV-XVІІ ст. відбулося підпорядкування міст та інших менших форм місцевого урядування центральній державній владі, тому місцева влада почала набувати форм адміністративних підрозділів центрального уряду. Але попередній автономний розвиток міст заклав підґрунтя для існування прав місцевих громад та розвитку їх самоврядування, а процес утвердження домінування центрального уряду загалом окреслив роль органів місцевого самоврядування як органів з надання місцевих послуг і вирішення місцевих проблем.

Саме поняття «самоврядування» вперше було вжито в період Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність громади щодо держави. В 1808 році міністр Пруссії барон фон Штейн використав ідею самоврядування у законі про статути міст, що визначав міську громаду як політичну одиницю. Цей закон набув епохального значення і став ключем до відродження прусської держави. Провідною ідеєю барона фон Штейна була організація міської громади в дусі суспільної самостійності. Через суспільну діяльність у громадському самоврядуванні громадянин мав відчути себе членом державного організму. Пруссія завдяки ідеї барона фон Штейна зберегла себе як державу.

Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені в кінці XVIII- першій половині XIX ст. представниками французької та німецької наукових шкіл. Ідейною основою місцевого самоврядування вважають вчення про природне право, або теорія вільної громади. Основні положення цієї теорії сформулював Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого самоврядування у Національних зборах Франції в 1790 році, а в 1831 році вони знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії щодо особливої «громадівської» влади. Остання містила статтю, присвячену громадівському управлінню та поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку - муніципальну. Представники цієї теорії (А. де Токвіль, Б.Констан де Ребек, О.Лабанд) вважали право жителів на управління своїми справами таким же невід'ємним і невідчужуваним правом, як і природні права та основи свободи людини, що дані їй від народження. Місцеве самоврядування розглядалося, як автономна по відношенню до державної влади публічна влада територіальної громади [25].

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Представники громадівської теорії вважали, що право на місцеве самоврядування є природним та невід'ємним від самої громади, а тому держава тільки його визнає та гарантує. Місцеве самоврядування має вирішувати тільки питання місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади. На перший план висувався не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в його сучасному розумінні з'явилося в середині XIX століття. Термін «місцеве самоврядування» був введений прусським юристом Рудольфом Гнейстом для такого управління на місцях, при якому територіальні громади, що історично склалися, були наділені правом самостійно (в межах законів) вирішувати місцеві справи. При цьому діяльність громад була вільна від втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. Основною проблемою сучасних країн з демократичним устроєм є забезпечення рівноваги між вимогою проводити загальнодержавну політику та необхідністю висловлювати інтереси різних верств населення. Центральний уряд повинен надавати суспільні послуги всьому населенню за єдиними стандартами. В той же час неможливо не брати до уваги відмінності в соціально-економічних, культурних, географічних, демографічних та інших характеристиках населення різних регіонів. Загальною тенденцією розв'язання цієї проблеми в країнах Західної Європи є децентралізація влади. Суть децентралізації полягає у передачі повноважень у вирішенні окремих конкретних питань від центральних органів до виборних місцевих органів. Результатом децентралізації є наближення широких верств населення до управління державою. Державницька теорія місцевого самоврядування, що була започаткована у магдебурзькому праві та знайшла своє втілення в Європейській хартії місцевого самоврядування, отримала найбільше поширення в Європі. В основі цієї теорії, розробленої німецькими вченими Л.Штейном та Р.Гнейстом, ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян та тих інституцій, які вони обирають. Вони розглядають місцеве самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів.

В XX ст. поширення отримала теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійснення органами місцевого самоврядування завдань та функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, надання соціальних послуг.

Існують й інші підходи до вивчення основ місцевого самоврядування. Так, П.Ж.Прудон ототожнював місцеве самоврядування з анархією, а Р.Моль, О.Васильчиков, В.Лешков висували господарську природу діяльності муніципалітетів. Прихильники органічної теорії (Г.Спенсер, П.Лілієнфельд, Г.Аренс) розглядали громаду як низовий соціальний організм, а теоретики концепції муніципального соціалізму (М.Загряцков, М.Курчинський) виходили із можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів безреволюційної трансформації буржуазного суспільства у соціалістичне [25].

Основні ідеї цих теорій втілились у міжнародних документах Європейській Хартії місцевого самоврядування [16], Всесвітній декларації місцевого самоврядування [11], Європейській Декларації прав міст [12], Європейській Хартії міст [15] та ін.

З розвитком суспільства з'явилася потреба в прийнятті документа, який би захищав й зміцнював місцеве самоврядування в Україні відображав би принципи, яких мають дотримуватись всі демократичні держави Європи. Рада Європи, як гарант прав людини та прихильник принципів демократичного управління, розуміючи важливе значення органів місцевого самоврядування, ще у 1957 році створила для них на європейському рівні представницький орган, відомий як Постійна Конференція місцевих і регіональних влад Європи.

В 1980 році була ухвалена Європейська рамкова конвенція [14] про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями. Конвенція набула чинності у 1981 році та визнає за місцевими і регіональними властями право співпрацювати поза національними кордонами в межах їх внутрішньодержавних повноважень з питань створення спільних громадських служб, будівництва спільних об'єктів або охорони довкілля. Вона включає моделі угод стосовно регіонального транскордонного планування, економічного розвитку, охорони навколишнього середовища. (Конвенція набула чинності для України 22 грудня 1993 року).

Проект Європейської Хартії місцевого самоврядування було представлено на 6-й Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве самоврядування, які зустрічалися у Римі 6-8 листопада 1984 року. Після розгляду тексту, міністри висловили одностайну згоду з принципами, що містилися в ньому. Щодо юридичної форми, яку мала прийняти Хартія, більшість міністрів висловилися на користь конвенції.