Нікопольський міській голова Сергій Старун: "В 1997 -1998 году впервые зародилась надежда, что мы получим совершенно новую форму, по которой идёт цивилизованный мир. Однако сегодня оказывается, что у нас демократические принципы в государстве абсолютно не стыкуются с принципами местного самоуправления. Почему? Возможно, это связано с таким феноменальным явлением, как админресурс. Так вот, в понятие админресурса институтместного самоуправления не вписывается. … Ну, кто нас назовёт умными, когда мы провозгласили Конституцию, закон, а потом формируем такую атмосферу, при которой все указания, приказы, директивы и подзаконные акты стоят выше законов и Конституции в том числе, и ничего с этим сделать нельзя?" [26, c. 78, 28, 64].

Таким чином, на практиці можна часто спостерігати, коли ситуаційне право, закріплене в традиціях і формах поведінки переважної більшості суб'єктів публічного права, виявляється сильнішим за право конституційне. "Інакше кажучи, правове розмежування повноважень в системі місцевої влади не є самодостатнім тому, що практична політика виконавчої влади у цій системі може мати переваги над правом" [27, c. 122, 124].

Боротися і відстоювати свої власні права і повноваження органи місцевого самоврядування можуть в органах державної судової влади. Спираючись на надані їм державою відповідні правові гарантії, вони, принаймні частина з них, намагаються відстоювати в судах своє право на самоврядну автономію. Водночас слід визнати, що судитися з державою органи місцевого самоврядування і міські голови наважуються лише в випадках, коли порушення закону є очевидним, з одного боку, а з іншого, цього від них вимагає ситуація. Можливо це політичні причини, інколи тиск з боку громадськості, ЗМІ, решта. Але, як свідчить практика, "...у більшості випадків компетенційні суперечки у системі місцевої влади вирішуються не в установленому законом порядку через адміністративні чи судові органи, а поза правовими способами. Мова йде про різні політичні та інші угоди між органами місцевої влади, звичаї і традиції, успадковані ними від радянської командно-адміністративної системи тощо.

Певна недовіра та упередженість цих органів щодо вирішення компетенційних спорів адміністративними та судовими інстанціями вказує на їх небажання "виносити сміття з хати" та діяти згідно з законом" [28, c. 21-22].

Вочевидь, що як збоку чиновників і посадових осіб органів місцевого самоврядування так із боку їх "конкурентів" від державної виконавчої влади, незважаючи на існуючі між ними протиріччя, особливого бажання ретельного дотримання законодавства не відчувається. У цьому вони єдині. "Одні органи здійснюють це розмежування шляхом встановлення відповідних правил поведінки (норм), інші - шляхом вирішення конфліктів, що виникли на ґрунті розбіжностей у застосуванні відповідних повноважень. До перших належать органи законодавчої і виконавчої влади, до других- органи суду і прокуратури.

Хоча слід відзначити, що поділ державних органів на ті, які встановлюють нормативні межі повноважень у системі місцевої влади і ті, що забезпечують ці межі через вирішення компетенційних суперечок, є досить відносним. Тому що й самі органи законодавчої і виконавчої влади нерідко займаються компетенційними спорами. А органи суду, зокрема, Конституційний Суд, та органи прокуратури не просто вирішують такі спори, але й формують прецеденти, які є нормами права" [29, c. 122].

Отже ця конкурентна боротьба між двома формами організації місцевої влади за головування на певній території є, з одного боку, причиною конфліктів між ними, а з іншого, привідним ременем і джерелом розвитку публічної влади в Україні. Можна сказати, що ця ситуація взагалі відповідає природному стану речей. Це ілюструє думка Н. Шиманської, виконавчого директора Асоціації демократичного розвитку і самоврядування України: "Я б хотіла сказати, що боротьба між місцевим самоврядуванням і державою - це взагалі природне явище і ми не можемо побідкатись, що десь в хвості плетемось... Таке є життя і не можна сказати хто правий, а хто - ні. І так воно має бути" [30, c. 67]. Але, якщо в розвинутих країнах світу і виникають якісь непорозуміння і суперечки між державною адміністрацією і самоврядними органами управління, там вони не набувають таких гострих форм, як в Україні.

Очевидно, що проблеми децентралізації публічної влади не є проблемами самої цієї влади. Ступінь і глибина автономії органів місцевого самоврядування, їх роль і місце в системі української публічної влади залежать, або безпосередньо пов'язані із станом розвитку соціально-економічних відносин і з політичною системою суспільства, без вирішальної волі якого будь-які демократичні перетворення в принципі приречені на невдачу. Місцеве самоврядування, без усякого сумніву, є елементом громадянського суспільства і політичної влади. Тому всі елементи цього суспільного організму потребують синхронізації і пристосування. Іншими словами, система організації влади має відповідати викликам часу. Ця ситуація, в свою чергу, вимагає від суспільства проведення реформ.

Висновок

1. 18-річний період державного будівництва характеризується формальним подоланням системи всевладдя Рад радянського зразка і реальними проблемами становлення в Україні демократичної влади. Нинішня українська влада залишається занадто централізованою, всеохоплюючою, бюрократично замкненою від суспільства і всіляко чинить опір подальшій децентралізації владних повноважень і предметів відання на користь становлення і розвитку реального місцевого самоврядування. Існуюча владна вертикаль представляє собою ієрархію виконавчих органів державної влади і ніяким чином не може розглядатися як факт демократизації суспільства. Такий процес розподілення влади між центральними органами влади і її регіональними та місцевими осередками називається деконцентрацією і не корелюється з місцевою демократією. Реальною формою становлення місцевої демократії є місцеве, територіальне і регіональне самоврядування правом на здійснення якого демократичні держави наділяють населення міст, селищ, сіл. Процес перерозподілу компетенцій між центральною державною владою і органами регіонального і місцевого самоврядування є відображенням децентралізації влади і демократизації суспільства. Таким чином, феномен місцевого самоврядування виникає лише в демократичному суспільстві і є результатом волевиявлення суверенної державної влади.

2. Право на місцеве самоврядування в усіх демократичних сучасних країнах визнається і гарантується їх Основним Законом - Конституцією. Закріплення такої специфічної територіальної організації народної влади як місцеве самоврядування в Конституції України безумовно зачіпає правовий основопорядок. В зв'язку з цим виникає вимога пошуку максимально виваженої формули конституційного закріплення права на місцеве самоврядування з іншими суверенними правами українського народу. При цьому, прописані в статтях 5, 6, Конституції України положення стосовно форм реалізації народної влади, її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову, прав і гарантій місцевого самоврядування є недостатньо досконалими і потребують на нашу думку певного уточнення.

Місцеве самоврядування в Україні є невід'ємним правом народу і може бути скасовано лише за його добровільним вибором. Віднесення місцевого самоврядування до основних суспільних цінностей надає йому конституційну гарантію непорушності і прогнозованого інституційного розвитку. Як форма народовладдя місцеве самоврядування є правом не всього українського народу, лише тієї його частини, яка об'єднується і ідентифікується з поняттям територіальної громади. Воно має свої правові рамки діяти лише у спосіб і в межах повноважень, наданих йому Конституцією і законодавством України.

3. Право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення хоча і закріплене в Основному Законі і Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" на практиці реалізується доволі важко. Цьому заважає існуюча в Україні система правовідносин, традицій і норм життя успадкованих від системи радянських рад. Це і конфлікт компетенцій в системі місцевих органів влади, неузгодженість прав суб'єктів самоврядування у здійсненні власних повноважень. Громадяни, члени територіальних громад дуже обмежено і пасивно беруть участь в місцевому самоврядуванні.

4. В основі цього конфлікту компетенцій лежить незавершеність і недосконалість законодавства. В демократичному суспільстві саме органам місцевого самоврядування належить бути територіальною владою. Їх компетенція на власній території мусить бути виключною і не має дублюватися територіальними органами влади держави. Місцеве самоврядування є елементом громадянського суспільства і політичної влади. Тому ступінь розвитку і зрілості місцевого самоврядування, в тому числі і глибина автономії цієї форми народної влади, залежать від стану розвитку соціально - економічних і політичних відносин у країні.

5. Діалектика розвитку українського суспільства вимагає проведення реформ у цій сфері. За розвитком суспільно-політичних відносин мають слідувати відповідні позитивні зрушення і в частині децентралізації влади, в посиленні місцевого самоврядування. На жаль політична еліти України питання реформування державної влади і місцевого самоврядування використовує скоріше як інструмент політичної агітації і не поспішає робити реальні законодавчі кроки назустріч демократизації владних відносин.

6. На сьогодні в українському суспільстві майже досягнуто розуміння необхідності реформування системи владних відносин в напрямку створення необхідних, в першу чергу законодавчих, умов для перетворення її в публічну владу сучасного європейського зразка. Без цього становлення публічної влади в нашій країні може затягнутися на невизначений термін.

Враховуючи вищезгадане, пропонується певна конституційна конструкція на основі якої можуть будуватися всі інші законодавчі розробки і напрацювання щодо сутності і форм місцевого самоврядування і далі, вже на цій основі, будуватися модель організації публічної влади в Україні і контури її адміністративно - територіального устрою. Пропонуються нова редакція статей 5, 6, 118, 133, 140-146 Конституції України. Ці напрацювання (формули) не претендують на істину і зрозуміло не є ідеальними. Пропонуємо сприймати їх як дискусійну версію і спробу привернути увагу до проблем реформування системи організації влади в Україні і внесення відповідних змін до Конституції України.

Використана література

1. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року.

2. ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні ч.1 ст.2».

3. Онупрієнко, А. Розвиток законодавства про місцеві органи влади у період становлення незалежності / А. Онупрієнко // Держ. буд-во та місц. самовряд. - 2002. - Вип. 4. - С. 113-122.

4. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 року, № 280/97-ВР // Відом. Верхов. Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

5. Інституційно-функціональна організація місцевої влади в Україні: сучасний стан і перспективи розвитку : аналітичний огляд / Ю. П. Битяк, П. М. Любченко та ін. ; за ред. С. Г. Серьогіної, І. В. Яковюка. - К., 2009. - С. 14.

6. Пронкин, С. В. Государственное управление зарубежных стран : учеб. пособие / С. В. Пронкин. - М. : Аспект Пресс, 2001. - 416 с.; Органы местного управления в зарубежных странах : сравнит. исследов. / А. И. Черкасов. - М. : ИНИОН, 1994. - 453 с.

7. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб.: у 3 ч. / за заг. ред. П. Ф. Мартиненка. - К.: Знання України, 2005 - 2006. - Ч. 3 / авт. й упоряд. : В. Ю. Барвіцький, О. В. Батанов. - 2006. - С. 37-38. (Інновац.освіт. технології у муніцип. праві); Евдокимов, В. Б. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты / В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев. - М. : Спарк, 2001. - 251 с.