У період, коли Україна як радянська республіка перебувала у складі СРСР, навіть сам термін «місцеве самоврядування» був вилучений з ужитку. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Відсутність на той час в Україні належного правового забезпечення функціонування місцевого самоврядування, а також досвіду у нового місцевого керівництва не рідко призводило до прийняття органами місцевої влади рішень, які часто виходили за межі їх природної компетенції і входили у суперечність з інтересами місцевої влади інших рівнів (районної та обласної), так і з державними інтересами.

Прийняття 7 грудня 1990 року Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» відкрило в Україні, вперше серед республік тодішнього СРСР, шлях до створення правових основ для впровадження і динамічного розвитку системи місцевого самоврядування.

Оскільки Закон мав відповідати положенням Конституції 1978 року, в ньому була зроблена спроба поєднати два не зовсім сумісних поняття. З одного боку, вводиться поняття місцеве самоврядування, але, з іншого боку, органи самоврядування відносяться до категорії державних органів.

В лютому 1994 року було прийнято Закон України «Про порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування», який скасував модель місцевого самоврядування встановлену Законом «Про місцеве самоврядування» в редакції від 1992 року. В 1996 році було прийнято Конституцію України, яка заклала конституційні засади організації місцевого самоврядування і на підставі якої розпочалася робота щодо напрацювання нового закону про місцеве самоврядування.

21 травня 1997 року було прийнято Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», а через деякий час - у 1999 році - Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Положення останнього суперечать Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», особливо в частині повноважень, що тягне за собою конкуренцію компетенції відповідних органів. На практиці протиріччя призводять до труднощів, з якими стикаються працівники органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Достатньо пригадати досить драматичну історію прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Як відомо, його кінцева редакція була вироблена шляхом поєднання положень двох законопроектів, які базувалися на різній ідеології і, в силу чого концептуально суттєво відрізнялись.

Ці два закони в одному пакеті направлялись до парламенту і були прийняті. Однак на Закон «Про місцеві державні адміністрації» Президентом України було накладено вето. Процес закінчися компромісом у 1999 році у вигляді прийняття вказаного Закону, що позначилось на його змісті та узгодженості норм і положень законодавства про місцеве самоврядування з нормами Закону «Про місцеві державні адміністрації». Таким чином стає зрозумілим, що проблеми публічної влади в Україні не обмежується законодавством. Якби країна жила суворо за законами, проблем було б значно менше. Основні дії скеровувались би на вдосконалення законів, що сприяло б кардинальній зміні ситуації - подальшому розвитку місцевої демократії.

В державі виникла суттєва невідповідність між вимогами чинного законодавства і реальною політичною ситуацією.

Незважаючи на юридичні неузгодженості з загальноприйнятими демократичними нормами, що регулюють місцеве самоврядування і визначають його саме як недержавний і автономний від державного втручання інститут самоорганізації населення, день ухвалення згаданого вище Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування» 7 грудня 1990 року можна вважати днем відродження місцевого самоврядування в Україні. Адже саме в цьому Законі було повернуто до вжитку сам термін - місцеве самоврядування, було визначено основні принципи, на яких будується місцеве самоврядування, в тому числі: самостійність і незалежність Рад народних депутатів у межах своїх повноважень у вирішенні питань місцевого значення; економічної і фінансової самостійності території; самофінансування і самозабезпечення; оптимальної децентралізації.

Отже, основи місцевого самоврядування в Україні були закладені в законодавстві 1990-1992 років, проте не одержали в цей час свого конституційного закріплення.

Конституція України від 28 червня 1996 року конституційно закріпила існування місцевого самоврядування в Україні і визначила в загальних рисах повноваження його органів, що є гарантією незворотності процесу зміцнення позицій місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалений Верховною Радою України 12 червня 1997 року, є законодавчим оформленням чергового етапу реформування місцевої влади в Україні, який розпочався після прийняття нової Конституції. Чи не найвагомішим здобутком цього Закону є розподіл усіх повноважень на власні (самоврядні) та делеговані, тобто державні, що, власне, і є однією з головних ознак місцевого самоврядування. Такий розподіл знаменує собою початок етапу встановлення нових взаємостосунків між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями і надає нового імпульсу процесу реформування всієї структури влади в Україні.

2. Ознаки та структура органів місцевого самоврядування

2.1 Характеристика ознак місцевого самоврядування

Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії, системність структури, безпосередність та опосередкованість здійснення [7, c. 10].

Правова автономія органів місцевого самоврядування означає, що органи місцевого самоврядування наділені своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією і чинним законодавством України. У межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій.

Організаційна автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам та забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється лише для забезпечення законності їх дій.

Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх праві володіти і розпоряджатися коштами і майном для здійснення своїх функцій та повноважень.

Системність структури органів місцевого самоврядування відображає той факт, що місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного та міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних та обласних рад.

Безпосередність та опосередкованість місцевого самоврядування означає те, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи [10, с. 5].

Корнієнко М. зазначає також притаманні місцевому самоврядуванню такі ознаки: відсутність безпосередньої вертикалі підпорядкованості місцевої влади вищестоящій владі; визначення за кожним територіальним колективом власних повноважень; самостійність місцевої влади в межах власних повноважень; організаційна відокремленість місцевої влади в системі управління державою і взаємодія з органами державної влади у здійсненні спільних завдань і функцій; відповідальність органів та посадових осіб самоврядування перед територіальною громадою; відсутність матеріальних і фінансових ресурсів територіальної громади повноваженням місцевої влади; різноманітність форм організації місцевого самоврядування і самостійність визначення територіальною громадою структури органів місцевої влади; державна гарантія місцевого самоврядування; виборність органів місцевого самоврядування на широкій демократичній основі, їх періодична змішуваність і підзвітність територіальній громаді; судовий захист прав місцевого самоврядування [11, с. 19].

При цьому однозначно можна погодитись з думкою Краснова М.А., який визначає місцеве самоврядування за функціональними і структурними ознаками.

Функціонально місцеве самоврядування це: сукупність управлінських повноважень, здійснюваних безпосередньо населенням адміністративно-територіальної одиниці (муніципального утворення) або органами, які нерідко формально виокремленні з державного механізму; діяльність населення і органів по управлінню місцевими справами.

Структурно (організаційно) місцеве самоврядування - це: організація державної влади «на місцях», яка передбачає самостійне вирішення питань місцевого значення населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через обрані ним і нерідко формально виокремленні органи і посадові особи; система органів, які здійснюють функції, віднесені до місцевого самоврядування, а також форми прямого волевиявлення громадян щодо здійснення цих функцій [12, с. 48].

З наведених визначень місцевою самоврядування випливають його функціональні і структурно-організаційні характеристики. Однак явище місцевого самоврядування можна розглядати і в інших аспектах, що дозволяє скласти більш повне уявлення про його сутність.

Для існування місцевого самоврядування необхідні певні умови, які деякі автори іменують критеріями місцевого самоврядування:

· правова оформленість;

· наявність самостійної правової основи діяльності, яка дає можливість і гарантує реалізацію права населення на місцеве самоврядування.

Система місцевого самоврядування, компетенція його органів, межі його здійснення в Україні визначаються законодавчо, а правовою основою діяльності виступають [7, c. 15-16]:

1. Українське законодавство - Конституція України, закони «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

2. Міжнародно-правові акти - Всесвітня декларація місцевого самоврядування, прийнята 26.09.1985 р. Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування, Європейська декларація прав міст, прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (CLRAE) Ради Європи 18.03.1992 р., Європейська хартія міст, прийнята 17-19.03.1992 р. у Страсбурзі, Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ), ухвалена Комітетом Міністрів 14.01.1994 р.;

3. Локальне законодавство - статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Другимкритерієммісцевогосамоврядуваннявиступаєнаявністьвласнихресурсів, матеріально-фінансової основи у вигляді місцевого бюджету і комунальної власності, чітке розмежування державної й комунальної власності.

Умовою існування місцевого самоврядування є також узгодження місцевих інтересів з регіональними і загальнодержавними. Цей баланс в Україні забезпечується законодавчим закріпленням кола місцевих питань, поєднання власних і делегованих повноважень, координаційною діяльністю обласних і районних рад, поєднанням у системі місцевого самоврядування безпосередньої і представницької демократії.

В якості четвертого критерію можна назвати наявність кваліфікованих кадрів, які можуть професійно реалізовувати функції управління, тобто муніципальної служби, що отримала останнім часом досить детальне законодавче врегулювання.

2.2 Структура органів місцевого самоврядування