Структура місцевого самоврядування показує, як взаємопов'язані різноманітні місцеві органи влади та як вони вписуються в загальну систему управління. В структурі органів місцевого самоврядування можна виділяти первинні і вторинні суб'єкти.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, яка має пріоритетне значення. Вказане випливає зі змісту ст. 140 Конституції України, згідно якої місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи [1].

На сьогодні загальноприйнятим для позначення первинного суб'єкта місцевого самоврядування є поняття «територіальна громада» [16, c. 227]. Щодо поняття територіального колективу, то воно не отримало єдності наукових думок та законодавчого визначення. У Конституційному Договорі між Верховною Радою України і Президентом України «Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» термін «територіальний колектив» вживався з поясненням його ролі як первинного суб'єкта самоврядування й етимологічної характеристики як сукупності громадян, що мешкають у селах (сільрадах), селищах і містах. Таке тлумачення «територіального колективу» було піддано критиці рядом авторів, котрі вважали, що ототожнення територіального колективу з населенням, громадянами, які мешкають на певній території, веде тільки до рефлексії його територіальної визначеності [5].

В юридичній літературі можна виділити ряд спроб охарактеризувати територіальний колектив. Так, В. І. Фадєєв трактує місцеве самоврядування як право громадян, місцевого співтовариства (населення даної території) на самостійне завідування місцевими справами [15, с. 64]. М.О. Краснов говорить про місцеве співтовариство як про сукупність людей, котрі складають населення самоврядних одиниць [12, с. 25]. Ототожнення територіального колективу з населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці робить М. І. Корнієнко, котрий визначає такий колектив як первинний суб'єкт місцевого самоврядування [11, с. 17].

На думку М.О. Баймуратова, при пріоритетному «територіальному» підході «втрачається соціально-правова сутність цього феномена, що містить у собі розуміння населення як локального співтоваристві громадян (місцеве співтовариство), об'єднаних спільною діяльністю, інтересами і цілями щодо задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем проживання, дозвіллям, навчанням, вихованням, спілкуванням». Тому він визначає територіальний колектив (місцеве співтовариство) як сукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території і пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру [6, с. 98]. Пріоритет спільності інтересів при становленні і функціонуванні територіального колективу підкреслює й І.П. Бутко, який вважає, що територіальний колектив - це люди, які мешкають у певних територіальних межах і об'єднані спільними інтересами [9, с. 10].

Аналогічно, згідно визначення ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста[4].

Сучасне трактування територіальної громади як населення в межах певної території слід виводити з визначення Проектом Закону «Про територіальний устрій України» адміністративно-територіальної одиниці - як цілісної одиниця території держави у встановлених відповідно до закону межах, що за наявності відповідних географічних, демографічних та соціально-економічних умов є територіальною основою для організації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вбачається, що таке визначення відображає таку ознаку громади як територіальність - знаходження на певній території.

Підсумовуючи наведений перелік різних підходів, можна визначити такі основні ознаки територіальної громади, що закріплені в законодавстві України: територіальна - спільне проживання осіб (жителів), які входять у громаду на певній території; інтегративна - територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» [4]); інтелектуальна - в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади - питання місцевого значення - ч. 1 ст. 140 Конституції України [1]); майнова - територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад - ч. 1 ст. 142 Конституції У країни [1]).

Всі інші, окрім територіальної громади, елементи місцевого самоврядування є похідними і вторинним, тобто утворюються як наслідок волевиявлення територіальної громади. До них відносяться: сільська, селищна, міська рада, сільський, селищний, міський голова, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, органи самоорганізації населення [8, c. 210].

Вторинні (похідні) органи місцевого самоврядування поділяються загалом на дві групи: представницькі органи місцевого самоврядування - тобто ті, що обираються територіальною громадою і ті, що територіальною громадою не обираються [14, с. 45].

П. 3 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначає, що представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами [4]. Для того, щоб прийняття рішень було більш демократичним, основоположні рішення мають приймати органи місцевого самоврядування, що обираються.

Згідно ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами. Вони обираються територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом [4].

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села, селища, міста. Останній обирається відповідною територіальною громадою, і здійснює свої повноваження на постійній основі. При цьому сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях [8, c. 211].

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Його кількісний склад визначається відповідною радою. Як уже було зазначено, очолює виконавчий комітет голова відповідної ради. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Слід зазначити, що у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Голова районної, обласної, районної у місті ради, на відміну від сільського, селищного, міського голови, обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Він працює у раді на постійній основі. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою [4].

Проблемним залишається питання про визначення правового статусу, створення та функціонування районних рад у містах. У ч. 2 ст. 5 вищеназваного Закону зазначено, що у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Необхідність утвердження повноцінного місцевого самоврядування у містах з районним поділом об'єктивно зумовлена становленням та розвитком самоврядних засад у їх районах. Це передбачає існування на рівні районів відносно автономних територіальних громад та обраних ними органів самоврядування, наділених відповідними повноваженнями і матеріальними та фінансовими ресурсами. Однак Конституція і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», не дали однозначної відповіді на питання про організацію у них влади на рівні районів [4].

Йдеться, зокрема, про внутрішню суперечливість та неузгодженість положень Конституції [1], які визначають концептуальні засади організації управління районами міст. Так, якщо у ч. 1 ст. 140 місцеве самоврядування визначене як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення. у межах Конституції та законів України, а питання організації управління районами міст віднесено до компетенції міських рад, то в ч. 1 ст. 142 територіальні громади міських районів визнаються суб'єктами права комунальної власності, а в абз. 3 п. 8 розділу XV «Перехідні положення» зафіксоване існування у містах районних рад, які після набуття чинності Конституцією повинні здійснювати свої повноваження відповідно до закону [1].

Відсутністю логічної послідовності у підході до зазначених питань відзначається і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. [4]. Так, якщо відповідно до ч. 2 ст. 5 цього документа районні ради у містах з районним поділом можуть утворюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради, то згідно з ч. 5 ст. 6 територіальні громади районів у цих містах діють як суб'єкти права власності незалежно від створення районних рад. Якщо рішення про створення органів місцевого самоврядування районів не було прийнято, управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад міських районів, здійснює міська рада (ч. 4 ст. 16 Закону).