В залежності від характеру вимог, які в них сформульовані, накази поділяються на три види:

а)накази, що стосуються загальних та організаційних питань управління;

б)накази з виробничо-технічних питань управління;

в)кадрові накази, або накази з питань особового складу.

· Інструкція - відомчий нормативний акт державного управління, яким встановлюється процедура, роз'яснюються умови застосування будь-якого законодавчого чи нормативного акта. Інструкція розрахована на багаторазове застосування. Управлінською практикою вироблено кілька видів інструкцій:

- Загальні - встановлюють порядок планування, контролю, накопичення, обробки, зберігання, аналізу, передачі інформації і т.д. Такі інструкції використовуються для більш ефективного застосування складних актів з широким інформаційним вмістом, багатостадійним рухом. Вони створюють механізм реалізації таких актів.

- Методичні - подають інформацію про порядок, методи виконання певної роботи.

Особливе місце займає посадова інструкція - документ, важливий при вирішенні питання про юридичну відповідальність посадової особи та скоєння саме посадових злочинів або аналогічних адміністративних правопорушень, оскільки ставити за вину посадовій особі порушення відповідних посадових повноважень можливе лише за умови, якщо ця особа наділена такими повноваженнями юридично.

При розгляді судами та органами адміністративної юрисдикції справ про посадові злочини і проступки до них мають долучатися копії інструкцій та аналогічних документів, що розкривають характер повноважень посадової особи, а органи, які розглядають ці справи, мають з'ясувати і довести, що діяння винної особи перебувають у зв'язку з її посадовими повноваженнями.

Рішення - це правовий акт державного управління, який приймається у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Такий акт приймають виконавчі комітети Рад, колегії міністерств і відомств.

Рішення виконкому може мати й індивідуальний характер (вирішення питання про приватизацію житла, земельної ділянки, опіку тощо). Підписується рішення головою та керуючим справами виконкому.

Рішення - це заключні акти у процесі розгляду, розв'язання якихось управлінських питань, і вони мають містити відповіді на ці питання.

Розпорядження - акт державного управління, який приймається в одноособовому порядку. Це заява про те, що даний закон або інший нормативний акт має бути застосований до відповідного конкретного випадку. Розпорядження ототожнюється з вимогою. Його юридична сила залежить як від характеру питань, що вирішуються, так і від конкретного носія владних повноважень - автора розпорядження.

Розпорядження, яке приймається від імені виконавчого комітету його головою для оперативного вирішення питань, що розв'язані рішенням цього органу, має індивідуальний характер, якщо його видано для внутріапаратного використання.

Керівники відділів, управлінь, інших підрозділів у складі виконкомів видають накази, які є актами індивідуального характеру, та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру.

3.2 Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів державними органами управління

На сьогоднішній день в нашій державі принцип народовладдя, який проголошений статтею 5 Конституції України стає все актуальнішим [1].

Для кращого розуміння ситуації, що склалась в Україні, необхідно розглянути досвід зарубіжних країн у сфері залучення громадських інституцій до прийняття рішень органами управління. Ступінь залучення громадськості до нормотворчого процесу органів управління у зарубіжних країнах є відмінним, що зумовлюється як політико-правовими традиціями конкретної країни, так і сучасним рівнем розвитку громадянського суспільства та демократії. Тут можна відзначити певну градацію: від широкої участі громадськості у прийнятті нормативних актів управління до повної її відсутності чи навіть кулуарності розробки цих актів виключно в межах адміністративного органу.

Зміцнити довіру громадян до приписів підзаконних нормативно-правових актів, скоротити кількість звернень до компетентних органів державної влади з метою скасування положень цих джерел права неможливо без адекватних зусиль на стадії формування їх змісту, опрацювання і запровадження в дію відповідних знань і навичок в осіб, які займаються нормопроектуванням, створюють норми права, що конкретизують і розвивають правила законів [13; 211].

З метою доведення до відома населення нормативно-правових актів, що пройшли державну реєстрацію в органах юстиції, й недопущення застосування нечинних актів Мін'юстом України та його територіальними органами забезпечується ведення довідкової системи «Регіональний реєстр», до якого заноситься інформація стосовно зареєстрованих нормативно-правових актів та актів, у державній реєстрації яких відмовлено або рішення про державну реєстрацію яких скасовано.

Також значний рівень корумпованості влади об'єктивно ускладнює реалізацію права громадськості на доступ до об'єктивної інформації, на участь у прийнятті значущих рішень.

Для забезпечення та законодавчого закріплення участі громадськості у прийнятті нормативно-правових актів Розпорядженням КМ України від 22 квітня 2009 р. № 448-р була схвалена Концепція проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів».

Метою зазначеної Концепції є визначення шляхів урегулювання суспільних відносин, пов'язаних з впливом громадськості на прийняття органами державної влади нормативно-правових актів. Також передбачається законодавче закріплення інституту лобіювання -- організації професійних лобістів, лобістських об'єднань, діяльність яких спрямована на реалізацію легітимних інтересів осіб шляхом цілеспрямованого впливу на органи державної влади, їх посадових і службових осіб з метою прийняття соціально необхідних нормативно-правових актів. Діяльність лобістів є невід'ємною складовою частиною сучасного політико-правового процесу в демократичному суспільстві.

Лобісти та лобістські об'єднання виконують важливу функцію посередників між громадянами, інститутами громадянського суспільства, суб'єктами господарювання й органами державної влади, інформуючи зазначені органи про інтереси різних соціальних груп населення, стан справ у різних сферах суспільного життя. Лобіювання виконує функцію організаційного упорядкування плюралізму суспільних інтересів [14; 35].

Водночас відсутність в Україні унормованих правових механізмів впливу громадськості на прийняття органами державної влади рішень створює передумови для існування такого явища, як квазілобіювання, що посилює існуючі в суспільстві та державі корупційні ризики і загрози. Це, у свою чергу, зумовлює виникнення ряду проблем у сфері правового регулювання відносин громадян, інститутів громадянського суспільства, суб'єктів господарювання й органів державної влади, їх посадових і службових осіб, які потребують нагального вирішення, а саме:

* відсутність нормативно-правового регулювання методів лобіювання, що сприяє розвитку таких форм впливу на прийняття рішень та нормативно-правових актів органами державної влади, їх посадовими і службовими особами, які мають ознаки корупції та корупційних діянь, злочинів у сфері службової діяльності. Через нелегітимний характер лобіювання, відсутність взаємного контролю заінтересованих осіб факти відповідних діянь мають латентний характер і не можуть бути доведені;

* відсутність прозорості прийняття органами державної влади, їх посадовими і службовими особами рішень і нормативно-правових актів, що не дає змоги громадянам чітко визначити коло осіб, заінтересованих у прийнятті таких актів, в який спосіб та на яких суб'єктів здійснюється відповідний вплив, обсяг фінансових витрат, спрямованих на їх реалізацію;

* поширення не правових форм впливу заінтересованих осіб на судові та правоохоронні органи, що є неприпустимим;

* деформація суспільної думки про лобіювання як не правове явище, що негативно позначається на правосвідомості громадян.

Завданнями прийнятої Концепції є:

* забезпечення реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, зокрема шляхом визначення правових основ лобіювання;

* запровадження нового правового механізму впливу громадян, інститутів громадянського суспільства та суб'єктів господарювання на органи державної влади, їх посадових і службових осіб, спрямованого на забезпечення прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів шляхом визначення засад лобістської діяльності, яка розглядається як професійна діяльність лобістів та лобіст­ських об'єднань, зареєстрованих і акредитованих у встановленому законом порядку;

* сприяння активному залученню громадян, інститутів громадянського суспільства та суб'єктів господарювання до процесу прийняття нормативно-правових актів;

* посилення прозорості та ефективності діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб;

* установлення комплексного правового механізму здійснення контролю за лобіюванням;

* мінімізація проявів корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності у процесі прийняття (участі у прийнятті) органами державної влади, їх посадовими і службовими особами нормативно-правових актів;

* сприяння запровадженню нових наукових і освітніх програм, спрямованих на підготовку професійних лобістів[13; 212].

Приєднання України до Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією та Додаткового протоколу до неї зумовлює підготовку і прийняття окремого Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів».

У зазначеному законопроекті необхідно передбачити предмет правового регулювання і сферу застосування цього Закону, визначити мету, завдання, суб'єктно-об'єктний склад правовідносин, які урегулюються цим Законом; визначити принципи функціонування лобістів та лобістських об'єднань в Україні, гарантії їх діяльності; форми і методи лобістської діяльності, їх відмінність від цілеспрямованого впливу заінтересованих осіб на органи державної влади, їх посадових і службових осіб, який має ознаки корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності, зокрема під час розроблення і прийняття нормативно-правових актів; визначити права, обов'язки та правила доброчесної поведінки лобістів та інших учасників правовідносин, пов'язаних з лобіюванням; установити законодавчі обмеження лобістської діяльності; визначити порядок утворення та організації діяльності лобістських об'єднань, правила акредитації в органах державної влади лобістів з метою провадження ними лобістської діяльності; визначити порядок оприлюднення інформації, пов'язаної з провадженням лобістської діяльності; визначити порядок здійснення державного та громадсько­го контролю за провадженням лобістської діяльності; відповідальність учасників правовідносин, пов'язаних з лобіюванням, у разі порушення ними норм Закону.

Висновки

Незважаючи на те, що правова система України ще й досі має значну низку актів державного управління, що залишилися або з загальносоюзного законодавства, або з законодавства Української РСР, які закріплюють пріоритет інтересів державного апарату над інтересами людини, вже починають з'являтися норми, спрямовані насамперед на захист інтересів громадян, їх об'єднань інших об'єктів управління. Цей процес має прискорюватися, оскільки Україна прагне увійти до єдиного правового простору цивілізованих країн.