Розділ І. Теоретико-методологічні засади організації державної служби в Україні 1.1 Поняття державної служби та державних службовців Для розуміння сутності інституту державної служби важливо з'ясувати зміст таких понять, як "державна служба" і "державний службовець". На жаль, досконалого визначення цих понять український законодавець поки що не винайшов. Чинне законодавство містить визначення, що допускають їх довільне тлумачення. Тому для розкриття змісту означених понять доцільно врахувати наступні пояснення. При детальному розгляді з'ясовується, що під словом "служба" приховується термін з багатьма значеннями. Під "службою" можна розуміти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище, й організаційно-правову форму самостійного державного органу або окремого типу чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки, державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба, дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). В релігійному аспекті "служба" також має кілька значень (християнська, мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо). Не випадково серед вчених розуміння терміна "служба" є різним, і, як наслідок, немає одностайності щодо визначення терміна "державний службовець" [32, с.59]. Термін "державна служба" вперше було легалізовано чинним Законом України "Про державну службу" 1993 року, визначено, що "державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави, та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів" (частина перша ст.1) [2]. З прийняттям Конституції України цей термін набув конституційного закріплення. Зокрема, Конституцією України передбачено, що громадяни України "користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування" (частина друга ст.38). Сформульоване в згаданому Законі визначення державної служби, як засвідчила практика, не виключає його неоднозначного тлумачення. Певною мірою це пояснюється тим, що для його визначення використано такі досить складні поняття, як "професійна діяльність", "посади в державних органах та їх апараті", "виконання завдань і функцій держави". Потрібно розрізняти наступні значення терміна "державна служба" [38, с.10]: 1. Державна служба - сукупність таких складових: а) організаційна - система державних органів, на які Конституцією і законами України покладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави; б) процесуальна - правила і процедури, що встановлено законом для прийняття на службу, її проходження, її припинення; в) людська - корпус осіб, яким присвоюються ранги державних службовців. 2. Державна служба - діяльність професійних державних службовців, які проходять службу в державних органах чи їх апаратах, щодо практичного здійснення завдань і функцій зазначених органів у сфері державного управління й регулювання. 3. Державна служба - публічний вид діяльності, спрямований на реалізацію не приватних інтересів, а суспільних, тобто публічних інтересів. Для з'ясування поняття "державні службовці" слід звернутися до значення окремих термінів. Загалом термін "службовець" є похідним від терміна "служба" і широко використовується в юридичній літературі. Загальноприйнято вважати, що службовці - це особи, які проходять якийсь певний вид служби (державної, громадської чи комунальної). Причому службовці виконують специфічні функції в межах суспільного поділу нефізичної праці. Слід розрізняти поняття "працівник" взагалі (будь-яка людина, що заробляє власною працею), "робітник" (працівник, який виконує фізичну працю), "службовець" (працівник, який виконує нефізичну працю). Можна погодитися з тим, що специфіка виконуваних функцій полягає в тому, що службовці: а) забезпечують умови для матеріального і духовного виробництва, але самі при цьому матеріальних цінностей не створюють; б) володіють особливим предметом праці - інформацією, яка водночас виступає засобом їх впливу на тих, ким управляють (кого обслуговують); в) впливають на людей, обслуговують їх; г) як правило, зайняті розумовою працею; д) працюють за винагороду, одержують заробітну плату; е) обіймають посади в державних, громадських, приватних або інших організаціях, працюють на професійній основі; є) працюють в "чужих інтересах", тобто виконують волю тих, "кому вони підпорядковані й хто оплачує їхню роботу". Ставлення законодавця до поняття "службовець" було різним, що відбивалося на відповідних термінах. Так, у радянський період вважалося, що службовці - це працівники нефізичної і розумової праці, що отримують фіксовану заробітну плату. В того часу радянських кодексах про працю вживалися словосполучення "керівники, робітники і службовці". До 1991 р. і українське законодавство про працю оперувало такими поняттями як "робітники" і "службовці". Згодом, з метою уніфікації цих понять, український законодавець замінив їх узагальненим посиланням "працівники". Зараз, ґрунтуючись на трудовому законодавстві, найчастіше працівників поділяють на "керівників" й "інших працівників". В широкому значенні й зараз працівниками вважаються як керівники, так і службовці. Водночас, поняття "служба" має більш вузьке значення і використовується переважно для позначення нефізичної праці. Не випадково для позначення особи, зайнятої виконанням інтелектуальної діяльності, вживається поняття "службовець", на відміну від терміна "робітник", який вживається для позначення особи, що виконує фізичну працю. Крім того, перебування на службі пов'язане з обійманням відповідної посади, тоді як робітники виконують робочу функцію за відповідною робочою професією без зайняття посади (як правило). На наш погляд, застосування до державних службовців поняття "працівники" (що широко використовується у трудовому праві) в значенні терміну для позначення публічного адміністрування слід визнати юридичне некоректним. Потрібно також враховувати, що під час перекладу юридичних термінів з інших мов на українську інколи застосовується формальний підхід і банальне калькування, що призводить до зміщення акцентів щодо первинного змісту. На жаль, чинний Закон "Про державну службу" не містить визначення поняття "державні службовці" (що є безумовним його недоліком), але пропонує опосередкований підхід до його визначення. Частиною першою ст.1 даного Закону визначено державну службу через "професійну діяльність осіб", які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави, за яку вони одержують заробітну плату, а частиною другою тієї самої статті зазначено, що "ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження". Така конструкція дефініції "державні службовці" передбачає, що аби зрозуміти його суть, необхідно з'ясувати інші терміни та поняття, передбачені Законом, а саме - "професійна діяльність", "посади в державних органах та їх апараті", "практичне виконання завдань і функцій держави", "відповідні службові повноваження" тощо. Враховуючи законодавчу невизначеність терміна "державний службовець" та перманентні дискусії щодо визначення поняття "державна служба", доводиться констатувати, що до цього часу єдиного підходу до розуміння поняття "державні службовці" в Україні не вироблено. Застосовуються два основних підходи до визначення поняття "державний службовець" [46, с.29]: 1) державний службовець в широкому розумінні - працівник, який здійснює на професійній основі у будь-якій державній установі, закладі, організації, підприємстві суспільно-корисну діяльність та одержує за таку працю заробітну плату (таке визначення ґрунтується на широкому розумінні поняття "державна служба"); 2) державний службовець у вузькому розумінні - особа, яка перебуває на службі у держави на посаді, віднесеній до державної служби в державному органі або його апараті, з метою здійснення специфічного виду публічної суспільно-корисної діяльності - професійного державного управління та/ або регулювання (державного адміністрування), за що одержує винагороду з коштів державного бюджету (таке визначення ґрунтується на вузькому розумінні поняття "державна служба"). Враховуючи наведене вище, доходимо наступних висновків: Державну службу слід розглядати як складову механізму державного адміністрування, тобто як форму організації діяльності державного апарату з метою безперервного й ефективного здійснення завдань та функцій держави у сферах державного управління і регулювання. Державна служба відрізняється від усіх інших видів служби своєю публічністю (загальнодержавний інтерес, а не приватний), професійністю (як професія), постійністю (не на тимчасовій основі, а на постійній) та функціонуванням у сфері державного управління/регулювання. Зміст поняття "державний службовець" безпосередньо залежить від значення базового терміна "державна служба", і тому, враховуючи суперечливість поглядів учених і практиків, варто продовжити дослідження з метою запропонувати їх більш аргументоване наукове тлумачення. Поняття "державні службовці" пропонуємо вживати у вузькому значенні, а саме: "Державними службовцями є службові особи, які склали Присягу державного службовця України та проходять державну службу в державних органах. 1.2 Службові і посадові особи: зміст понять та їх співвідношення В умовах проведення адміністративно-правової реформи в Україні перед науковцями-адміністративістами постала необхідність у формуванні нових теоретико-концептуальних засад державної служби. При цьому першоосновою має стати з'ясування змісту понятійного апарату, який міститиме нове законодавство про державну службу. Поряд із розглянутими у попередньому підрозділі глави, ще одним актуальним питанням є з'ясування змісту понять "посадова особа" і "службова особа" та визначення їх співвідношення. До 90-х років минулого століття у законодавстві та юридичній літературі вживалося поняття "службова особа". Вперше у законодавстві поняття "посадова особа" з'явилося з прийняттям Закону України "Про державну службу" 1993 р. [2]. Поступово воно набуло широкого вжитку у правових актах. Проте законодавець припустився серйозної помилки, не вказавши критеріїв розмежування понять "посадова особа" і "службова особа". Прийнятий 11 липня 1995 р. Закон України "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності посадових осіб" вніс зміни тільки до Кримінального, Кримінально-процесуального кодексів та Кодексу про адміністративні правопорушення - щодо вживання терміна "посадова особа" замість "службова особа", а відносно інших законодавчих актів це питання залишилося невирішеним. Національне законодавство, використовуючи обидва ці терміни, не містить єдиного підходу у визначенні їх співвідношення, що негативно позначається на практиці застосування відповідних норм. Ухиляючись від розмежування понять "службова" і "посадова особа", законодавець часто використовує узагальнені поняття - "співробітники", "працівники". Зокрема, прикладом є Закони України "Про Службу безпеки" та "Про міліцію". До речі, в Законі України "Про Службу безпеки" ці поняття вжито як тотожні, що випливає зі ст.5, якою закріплено право на оскарження до суду "неправомірних дій посадових (службових) осіб та органів Служби безпеки". Подальшій актуалізації розглядуваної проблеми сприяло прийняття Конституції України 1996 р., яка поряд із терміном "посадова особа" закріпила і термін "службова особа" (ст. 19, 40 і 56) [1]. З метою розв'язання суперечностей у законодавстві й подолання неузгодженостей в реалізації відповідних правових норм необхідним є глибоке дослідження змісту понять "посадова" і "службова особа", що сприятиме встановленню критеріїв їх розмежування. Поняття "посадова особа" можна дослідити через призму службово-правових відносин, у яких вона перебуває. Характер діяльності державного службовця завжди обумовлений видом і місцем посади у структурі державного органу. Одні державні службовці беруть участь в усіх стадіях управлінського процесу, а інші - лише в окремих.