Еволюція виборчої системи України

Хомовненко М. Г

Вибори народних депутатів України щораз проходили за новими законами про вибори. Це означає, що до цього часу українське суспільство остаточно не визначилось з типом виборчої системи. Нині нагальною є потреба у з'ясуванні питання, якою має бути оптимальна виборча система на виборах до парламенту, визначенні критеріїв відповідності законодавства про вибори народних депутатів України міжнародним виборчим стандартам, розкритті ролі парламентських виборів для становлення в Україні правової держави.

На сьогодні первинний базовий рівень Європейських виборчих стандартів становлять вимоги міжнародних актів універсального характеру. Насамперед йдеться про Загальну декларацію прав людини, затверджену Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року. У статті 21 Декларації записано: "Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Воля народу має бути основою влади уряду; ця воля має знаходити своє відображення у періодичних нефальсифікованих виборах, які повинні проводитись при загальному і рівному виборчому праві, шляхом таємного голосування або через інші рівнозначні форми, що забезпечить свободу голосування...". Сьогодні права і свободи, що проголошені в Декларації прав людини більшість держав сприймає як загальновизнаний стандарт, як обов'язкову частину національних конституції [1;2;3;4].

Вихідні положення Загальної декларації прав людини були уточнені і конкретизовані в Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, прийнятому в 1966 році. Учасниками цього міжнародного пакту на сьогодні є близько 130 держав світу, в тому числі всі країни Євросоюзу і СНД, що робить його міжнародним інструментом з найбільшою кількістю учасників. У статті 25 вищевказаного документа проголошується право кожного громадянина голосувати і бути обраним на дійсних періодичних виборах, що проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують вільне волевиявлення виборців [2;3;4].

Новітній виборчий досвід українського суспільства на загальнонаціональному рівні включає в себе вибори народних депутатів СРСР 1989 року, вибори Верховної Ради України 1990, 1994, 1998, 2002 , 2006 та 2007 років. Відповідне виборче законодавство ілюструє поступовий, хоч і нерівномірний шлях українського народу до демократії, еволюцію ступеня законодавчої реалізації основних принципів виборчого права, що супроводжувалося переходом від однієї до іншої виборчої системи Хоча вибори 1989 року проводилися ще не Україною, а колишнім СРСР, - відповідний виборчий закон 1988 року заслуговує на розгляд, оскільки яскраво характеризує стартові позиції, з яких почалися процеси демократії в Україні. Підкреслимо, що це були перші після встановлення тоталітарного радянського режиму альтернативні вибори; водночас низка їх особливостей не дає можливості кваліфікувати їх як справжні [9;10].

Депутатський корпус складався з представників номенклатури і тих осіб, які відбивали класові, партійні, національні, професійні, статеві пропорції населення. Ради одностайно схвалювали всі запропоновані "згори" рішення, а виборці не могли вплинути на поведінку свого представника, як і депутат на дії когось із міністрів. Знайти аналог такого антидемократичного інституту в історії виборів просто неможливоВиборча система мала дві складові: перша - стосовно критерію обрання депутатів (вибори проводилися за мажоритарною системою в одномандатних округах у двох турах: у першому - для обрання була необхідна абсолютна більшість, у другому - відносна); друга - стосовно участі виборців у голосуванні. Вибори вважалися такими, що не відбулися, якщо в них взяли участь менше 1/2 виборців округу. Закон СРСР 1988 року відобразив внутрішні суспільно-політичні уперечності "епохи гласності і перебудови"; він став вихідним пунктом еволюції виборчого законодавства України, а його застосування - джерелом перших навичок практичної участі громадян в альтернативних виборах. [9;10].

Зміни у виборчій системі, передбачені законом 1993 року, мали просто катастрофічні наслідки для формування парламенту України. По-перше, незмінною залишилася друга складова виборчої системи 1990 року: був збережений 50-відсотковий поріг участі виборців для визначення виборів "такими, що відбулися". По-друге, перша складова - двотурова мажоритарна система абсолютної більшості - була доведена до абсурду: обраним в одномандатному виборчому окрузі вважався кандидат, який отримував абсолютну більшість голосів, у тому числі і в другому турі. Крім того, кандидат, не обраний в окрузі, втрачав право балотуватися на повторних виборах. Внаслідок застосування такої виборчої системи Верховна Рада України другого скликання розпочала роботу, маючи лише трохи більше двох третин свого конституційного складу, і до кінця скликання жодного дня не працювала в повному складі. Вибори до парламенту країни, що відбулися в березні 1994 року, проходили за новим законом, прийнятим на 8-й сесії Верховної Ради 12 скликання 18 листопада 1993 року. Проте багато положень закону мало яскраво виражений демократичний характер. Це, зокрема, такі з них:

• закон надає право обирати всім громадянам, які досягли 18 років. "Депутатом може бути обраний громадянин України, який має право голосу, не молодший 25 років, і на день виборів який проживав на території України не менше 2 останніх років" [6];

• обумовлює принцип "один виборець - один голос". Права голосу позбавлялися на певний період особи, які за вироком суду перебували в місцях позбавлення волі. Однак рішенням Конституційного суду від 26 лютого 1998 року норма закону була визнана неконституційною і втратила чинність ;

• закон забезпечує виборцям таємність голосування та неприпустимість контролю чи обмеження їхньої волі, виявленої шляхом голосування;

• важливим моментом є відкритість процесу підготовки та проведення виборів, що прямо обумовлено законом. Уперше був закріплений інститут спостерігачів, в тому числі й іноземних в українському виборчому законодавстві;

• вся важлива інформація стосовно виборів має поширюватися через ЗМІ в національному масштабі, яка повинна публікуватися українською, російською та іншими мовами .

Прийняття Конституції України 1996 року стало важливим етапом у розвитку і становленні українського виборчого законодавства. Розділ III спеціально присвячений регулюванню питань виборів та референдумів. Конституція України 1996 року не містить вказівок на виборчу систему, залишаючи це предметом регулювання спеціальними законами.

Уроки виборів 1994 року зламали опір тих українських політиків, які намагалися зберегти старі, укорінені в досвіді радянського часу традиції проведення ви бо рів. Виборча система, запроваджена законом 1997 року, відійшла від ідеї абсолютної більшості; проте вона мала компромісний характер.

Виборча система 1998 року була змішаною: 225 народних депутатів обиралися за системою пропорційного представ ництва, інша половина - за мажоритарною. На відміну від широко відомої німецької змішаної системи, застосована в Україні - була простим механічним поєднанням зазначених систем.

В законі 1997 року зазначалося, що "участь громадян України у виборах є добровільною". Вважається що виборці, які не брали участі у голосуванні на виборах, підтримують результати волевиявлення тих виборців, які взяли участь у голосуванні. Знижено вік та ценз осілості учасників виборів, порівняно із Законом 1993 року - пасивне виборче право надається громадянину України, який досяг 21 року і проживає на території України протягом останніх 5 років. Вибори проводилися в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, з єдиним списком кандидатів від кожної партії (блоку) і з голосуванням лише за список без преференцій. Встановлювався виборчий поріг у 4 відсотки від загальної кількості виборців, які взяли участь у голосуванні. Розподіл мандатів здійснювався за методом найбільших остач. Така система була сприйнята як справедлива. Мажоритарна складова виборчої системи базувалася на так званій вестмінстерській моделі, яку ще називають "перший отримує мандат" . Такий підхід спрощував виборчий процес, даючи змогу провести вибори в один тур. Ці цілі в основному були досягнуті: за пропорційною складовою до парламенту пройшли 8 партій у 1998 році; 6 - у 2002 році [10;11;12].

Однієї з основних цілей політичного структурування самого парламенту змішана система не досягла: результати виборів у мажоритарних округах кардинально змінили підсумки голосування щодо політичних партій і блоків.

Дискусії навколо виборчої системи відновилися після виборів Президента України [19,4], а також у зв'язку з намаганнями певних політичних кіл провести зміни до Конституції України, спрямовані на зміну форми правління. Підсумком нового компромісу стали дві позиції в Законі від 8 грудня 2004 року, які стосуються виборів народних депутатів України. Змінена редакція статті 81 Конституції запроваджує елементи так званого імперативного мандата народного депутата щодо партії (блоку), яка його висувала на виборах.

В Україні давно назріла необхідність запровадження пропорційної системи. Про це свідчила низка чинників.

По-перше, запровадження пропорційної системи із зовнішньополітичної перспективи поставило Україну в один ряд з такими країнами, як Польща, Чехія, Словаччина, Литва, Естонія, які вже під час перших виборів після розпаду СРСР запровадили пропорційну систему, а отже, певною мірою стало свідченням європейського вибору України.

По-друге, низькі рівні інституціоналізації політичних партій та струк- туризації українського суспільства, з одного боку, і механізми посилення партійної системи та збереження плюралізму в суспільстві - з іншого, стали суттєвим аргументом на користь пропорційної системи.

По-третє, практика застосування мажоритарної та змішаної виборчих систем свідчила про позитивні зміни в партійній системі в результаті запровадження пропорційної складової. Отже, запровадження пропорційної моделі було справді виправданим та затребуваним [10;11;12].

Використання пропорційної системи в Україні має свої переваги та недоліки.Основними публічними аргументами на користь застосування пропорційної системи слугують:

• стабільна політична структуризація законодавчого органу;

• створення більших можливостей для формування коаліційного уряду;

• розвиток партійної системи;

• сприяння утвердженню загальнонаціональних інтересів;

• зменшення впливу адміністративного ресурсу на результати виборів.

"Прихованими" аргументами "проти" є:

• марне витрачання чималих коштів і зусиль у виборчий період як діючими депутатами-одномандатниками, так і їх найбільш далекоглядними потенційними суперниками в округах;

• низький соціологічний рейтинг частини українських партій;

• домінування вузькопартійних інтересів над загальнонаціональними.

Використання пропорційної системи зробить суттєвий крок уперед на шляху трансформації політико-правової системи України до кращих європейських стандартів [10-13].

Пріоритетними напрямами вдосконалення законодавства про вибори народних депутатів України на сучасному етапі державотворення мають виступати, по-перше, проблеми формально-правової організації означеного законодавства:

- структуризація, систематизація;

• вдосконалення правового регулювання ви борчого процесу;

• вдосконалення правового регулювання механізмів судового захисту

• виборчих прав громадян України та оскарження порушень виборчого законодавства.

Напрямки еволюції виборчої системи України