Розділ 1. Конституційні засади територіального устрою україни 1.1 Поняття та ознаки територіального устрою України Кожна держава є передусім політико-територіальною організацією публічної влади, тому територія держави - невід'ємна ознака всякої державності і водночас просторова межа здійснення державної влади. Територія держави - це той простір, тобто суша (земна поверхня), води, надра, повітряний простір, на який розповсюджується державний суверенітет і територіальне верховенство країни. Як передбачено у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року [2], Україна здійснює верховенство на всій своїй території, яка в існуючих кордонах є недоторканою і не може бути змінена і використана без її згоди (розділ V “Територіальне верховенство”). Сучасні межі території України визначаються державним кордоном, який встановлюється у відповідності з Законом України “Про державний кордон України” від 4 листопада 1991 р. [3]. Саме державні кордони відображають територіальну цілісність, політичну та економічну незалежність, суверенітет і єдність України. У той же час державний кордон визначає і просторові межі територій, на які поширюється державна влада. Територія держави має відповідну адміністративну будову, тобто структуру, за характером якої всі держави поділяються на унітарні, федеративні чи конфедеративні. Відповідно до статті 2 Конституції Україна є унітарною державою. Це означає, що територія України у межах існуючих кордонів є цілісною і недоторканною, що складові частини цієї території перебувають в нерозривному взаємному зв'язку, відзначаються внутрішньою єдністю і не мають ознак державності, як це властиво складовим частинам, скажімо, федеративної держави. В Конституції України вживаються два терміни - територіальний устрій (так само називається відповідний (ІХ) розділ Основного Закону) та адміністративно-територіальний устрій. Однак Конституція не дає визначення понять ні територіального устрою, ні адміністративно-територіального устрою. Водночас, територіальний устрій України, відповідно до статті 132 Конституції, ґрунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій [12, с. 9]. Можна констатувати, що у Конституції України існує певна невідповідність між назвою розділу ІХ „Територіальний устрій України” і статтею 133 цього розділу, яка вказує не на систему територіального устрою, а на систему адміністративно-територіального устрою. Очевидно, що поняття „територіальний устрій” як система всіх територіальних утворень (в тому числі й поселень, поселенських утворень, таких як хутір, слобода тощо) значно ширше від поняття „адміністративно-територіальний устрій”, що визначає тільки систему адміністративно-територіальних одиниць. Територіальний устрій держави визначається його історичною та культурною еволюцією, становленням і розвитком економічної системи, політичних і правових інститутів. Він виступає в соціально-економічному розвитку суспільства водночас як фактор розвитку, а також як результат самого розвитку. Професор О. Ф. Фрицький розглядає територіальний устрій у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні - як форму державного устрою, яка охоплює коло питань щодо устрою конкретної держави (державний, економічний, суспільний устрій держави, основи правового статусу людини і громадянина, система органів держави). У вузькому розумінні - як територіальну (або національно-територіальну) організацію державної влади, яка включає питання внутрішнього поділу території держави на складові частини, правове становище цих частин, взаємовідносини між державою та її складовими [28, с. 112]. Водночас Ю. М. Тодика, В. О. Прилуцький та О. Г. Кушніренко вказують, що територіальний устрій України - це внутрішній її поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами [14, с. 420]. Подібну точку зору висловлює й професор В. О. Серьогін, зауважуючи, що територіальний устрій - це внутрішній поділ території держави на окремі територіальні одиниці, статус цих одиниць і форма їхніх правових відносин між собою та з державою в цілому [24, с. 110]. В. Ф. Погорілко територіальний устрій визначає як передбачену законами територіальну організацію держави з метою забезпечення найоптимальнішого вирішення завдань і здійснення функцій суспільства та держави [15, с. 485]. Отже, територіальний устрій держави - це обумовлена історичними, економічними, соціальними та іншими чинниками територіальна організація держави, яка визначається правовим статусом територіальних одиниць та принципами територіальної організації держави, відповідно до яких будується система державних органів влади, органів місцевого самоврядування та їх взаємовідносини [10, с. 22]. В свою чергу, адміністративно-територіальний устрій може бути визначено як поділ держави на просторову систему адміністративних одиниць. Він є однією з форм, очевидно найважливішою, територіального устрою держави. Адже саме у відповідності з ним утворюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування, вирішуються численні управлінські та інші питання [27, с. 70]. Однак слід завжди враховувати, що повністю це поняття не охоплює зміст територіального устрою. Поняття «територіальний устрій» є значно ширшим від поняття «адміністративно-територіальний устрій» і тому немає підстав усі питання територіального устрою зводити, як це часто буває, лише до адміністративно-територіального устрою, не виокремлюючи при цьому питання організації місцевого самоврядування, реалізації прав власності, виконання вимог земельного законодавства та деякі інші питання, які хоча і пов'язані з адміністративно-територіальним устроєм, однак мають цілком самостійну і досить довершену сферу та засоби регулювання [17, с. 64]. До форм територіального устрою можна віднести, зокрема, адміністративно-територіальний устрій, виділення спеціальних та вільних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, зон надзвичайних екологічних ситуацій, поділ земель на категорії з чітким визначенням правового режиму кожної з таких категорій, економічне та інші види районування та планування території держави [21, с. 301]. Отже, «територіальний устрій України» -- категорія більш широка, а «адміністративно-територіальний устрій» -- його невід'ємна складова частина [23, с. 32]. Для змістовного з'ясування сутності принципу територіальної цілісності України доцільним є висвітлення ознак, які дозволять розкрити внутрішню побудову територіального устрою, з'ясувати його соціальне призначення. Тому існує потреба в розгляді ознак територіального устрою України. Синтезуючи результати наукових праць та власних висновків щодо теорії територіального устрою, можна виділити наступні ознаки територіального устрою України. Так, ознаками територіального устрою України є: - передбачений і гарантований нормативно-правовими актами, тобто регулюється і охороняється ними (наприклад, розділ XI "Територіальний устрій України", розділ X "Автономна Республіка Крим" Конституції України"). Проте сьогодні немає закону України про Севастополь, прийняття якого передбачено ч. З ст. 133 Конституції України: "Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України"; - об'єктивний, оскільки територіальний устрій формується історично і не залежить від свідомості та волі людей; - внутрішньо-єдиний - історичний аспект територіального устрою зумовлює виокремлення територіальних одиниць. Єдність територіального устрою - важлива гарантія єдності держави. Зовнішня ознака єдності опосередковує утворення держави, тобто її виокремлення або згуртування навколо відповідних центрів. Внутрішня ознака єдності вказує на неможливість довільної зміни територіального поділу держави; - встановлює співвідношення держави в цілому з її частинами, тобто визначає права та обов'язки держави і територіальних одиниць. Співвідношення у цьому випадку слід розуміти як визначення правового статусу держави та її територіальних одиниць. Правовий статус - це місце і роль самої держави та її територіальних одиниць у процесі здійснення публічного управління, визначені через їхні повноваження, тобто нормативно закріплені права і обов'язки. Таким чином, під територіальним устроєм держави слід розуміти її територіальну організацію, а саме систему взаємовідносин між державою в цілому (її центральною владою) і територіальними складовими (населенням і чинними органами публічної влади). 1.2 Конституційні засади і система територіального устрою України Для змістовного з'ясування сутності принципу територіальної цілісності України доцільним є висвітлення конституційних засад і системи територіального устрою України. Основні конституційні принципи територіального устрою України закріплені у ст. 132 Конституції України, у якій зазначено: «Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій». Стаття 133 Конституції України визначає систему адміністративно-територіального устрою і є, зокрема, втіленням загального принципу системності. Зміст конституційних засад територіального устрою України виявляється в наступних принципах: - принцип єдності та цілісності, відповідно до якого вся система територіального устрою держави пов'язана єдиною системою законодавчих, виконавчих, судових та контрольно-наглядових органів і утворює цілісну державну єдність. Унітаризм України підтверджений Конституцією України (ст. 2); - принцип централізації та децентралізації, за яким окремі територіальні одиниці перебувають у підпорядкуванні держави, а нижчий рівень системи є територіальною основою місцевого самоврядування (село, селище, райони в містах); - принцип збалансованого розвитку регіонів, згідно з яким суспільство та держава забезпечують максимально рівні умови для розвитку всіх територіальних одиниць; - принцип урахування історичних, економічних, екологічних, географічних та інших особливостей означає, що держава сприяє самобутності територіальних одиниць. Крім закріплених у ст. 132 Конституції України конституційними принципами територіального устрою України слід вважати: принцип унітаризму, принцип недоторканності території України, принцип гарантованості територіальної цілісності та державного суверенітету України, принцип зміни території України всеукраїнським референдумом, принцип законодавчого визначення територіального устрою України, принцип гарантування місцевого самоврядування в Україні. Основоположні принципи територіального устрою визначає ст. 2 Конституції України: принцип унітаризму (Україна є унітарною державою) та принцип недоторканності території України. Під унітаризмом слід розуміти принцип державного устрою, сутністю якого є політична єдність, єдина система органів державної влади на всій її території, відсутність політичної самостійності у територіальних одиниць та єдність інших політичних, економічних і культурних інститутів держави. Унітарна держава виникає і розвивається на основі принципу унітаризму. Основою територіального устрою України як унітарної держави є адміністративно-територіальний устрій держави. Адміністративно-територіальний устрій України - це зумовлена історичними, географічними, економічними, демографічними, соціальними, етнічними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на окремі частини г-адміністративно-територіальні одиниці, які у своїй єдності становлять територію України.