1.2.4.      Велику групу джерел земельного законодавства складають нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, або відомчі акти. Поза всяким сумнівом, ці акти мають меншу юридичну силу, ніж видані в межах компетенції укази Президента України, ПКМ та постанови Верховної Ради України. Разом із тим, заслуговує на увагу питання про юридичну силу окремих різновидів актів центральних органів виконавчої влади.

Насамперед, проблемним є питання про юридичну природу (а отже, і юридичну силу) т. з. нормативних документів. Перелік чинних НД, що є джерелами земельного права, див. у коментарі до ст. 4 ЗКУ Для організації та координації робіт зі стандартизації на базі Національного наукового центру "Інститут Ґрунтознавства та агрохімії ім. О.Н. Соколовсь-кого" наказом Держстандарту України створено технічний комітет (далі -ТК) зі стандартизації ТК-142 "Ґрунтознавство"21. Пропонується також створити ТК із сталого* 11 землеустрою стосовно розроблення, науково-технічної експертизи, розі, І ІД, які стосуються сталого землекористування, охорони і ;і раціональне Фунтів28. Чинний "Класифікатор нормативних документів" ДК 004-окремий клас НД - 13 "Довкілля. Захист довкілля та здоров н людини. Безпл входить підклас 13.080 "Якість Грунту. Ґрунтознавство".

Поняття "нормативний документ" (далі - НД) на сьогодні визначається законе (ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.20012", Додаток 2 до ДБН А.1.1-1-93´стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення""´) як "докумен установлює правила, загальні принципи чи характеристики щодо рі тих видів діяльноет їх результатів". На наш погляд, така дефініція є надто загальною і не дозволяє відмея НД від інших нормативно-правових актів, адже під наведене визначення цілком підпадають будь-які нормативно-правові акти, у тому числі закони, постанови уряду тощо.

Насправді ж у чинному законодавстві термін "нормативні документи" вживається значно вужче. Так, ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" передбачає, що термін "нормативний документ" охоплює такі поняття, як "стандарт", "кодекс усталеної практики" та "технічні умови" (тобто окремі різновиди нормативних актів зі стандартизації). Законодавство та практика також визнають нормативними документами деякі інші різновиди відомчих нормативно-правових актів: НД у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), НД у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми), нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благополуччя. Посилання на основні НД, що використовуються при регулюванні земельних відносин, наведені у коментарі до ст. 4. На наш погляд, НД є важливим джерелом земельного права, роль якого у подальшому повинна лише зростати. Перспективним напрямком вдосконалення системи земельно-правового регулювання ми вважаємо створення спеціальної підсистеми нормативних документів (землевпорядних НД), що були б безпосередньо спрямовані на регулювання земельних відносин. Саме за допомогою таких землевпорядних НД повинні бути закріплені нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунтів, показники деградації земель та ґрунтів та ін., існування яких на сьогодні задекларовано законодавцем (ст. 165 ЗКУ, ЗУ "Про охорону земель" тощо), і які поки що існують лише у вигляді неофіційних наукових напрацювань31.

Аналізуючи зміст та форму різних видів НД, можна виділити їх спільні риси. Всі вони, по-перше, належать до відомчих нормативно-правових актів; по-друге, їхній зміст скла­дають зазвичай певні якісні або кількісні показники (нормативи). По-третє, розробка всіх НД здійснюється, як правило, спеціалізованими науковими установами із використанням спеціальних знань у різних галузях науки і техніки, перед затвердженням НД підлягають погодженню із органами державного нагляду та контролю у відповідних сферах.

Слід сказати, що свого часу у правовій доктрині мала місце дискусія про те, чи мають НД правовий характер. Одними авторами обґрунтовувалася думка, за якою такі документи, маючи технічну природу, не містять правових норм, а отже, і не є правовими актами; інші ж автори заперечували такий підхід і визнавали правовий характер НД. У рамках цієї дискусії сторони застосовували чи не всі можливі аргументи, і думка, за якою за стандартами
 

 
та іншими актами "технічного законодавства" визнавалася нормативно-правова природа, на наш погляд, дістала переконливу перемогу. У працях таких вчених, як Бринчук М.М.32, Брославський Л.І.", Ємельянова МБ.34, Колбасов О.С.35, Новоселов В.Й.36, Огризков В.М.37, Опришко В.38, Парній Я.Е."´, Скоромніков К.С.40, Халап И.А.4´, Хламов І.Т.42 та інших цілком обґрунтовано було доведено, що стандарти (а за аналогією - й інші акти "технічного зако­нодавства") - це відомчі нормативно-правові акти, що містять правові норми, хай навіть і такі, що мають технічне підґрунтя.

Слід звернути увагу, що, згідно зі ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001 в редакції ЗУ №3164-IV від 01.12.2005, "стандарт — документ, розроблений на основі консенсусу та затвердженні! уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов´язковим" (виділення додане). Новела, внесена у 2005 році, стосувалася саме виз­нання необов´язковості стандартів. Варто наголосити, що внесені зміни, по-перше, ніяк не означають необов´язковості НД як таких - положення про необов´язковість стосується саме стандартів; по-друге, дане положення не впливає на обов´язковість абсолютної більшості стандартів - джерел земельного права, оскільки, відповідно до п. 4 розділу VII "Прикінцеві положення" ЗУ "Про стандартизацію", "[в]имоги державних та інших стандартів, обов язкові до виконання, є чинними до прийняття відповідних технічних регламентів та інших нормативно-правових актів, які регулюють ці питання". На недотримання вимог нормативних документів передбачені різні види юридичної відповідальності.

Таким чином, НД як джерела земельного права можна визначити як обов´язкові відомчі нормативно-правові акти, крім випадків, коли необов´язковість таких актів прямо встановлена законом.

Також, на наш погляд, заслуговує на окрему увагу питання про юридичну силу вказівок Державного комітету України із земельних ресурсів. П. 6 Постанови Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" від 13.03.1992 було передба­чено, що "нормативні документи і вказівки" комітету, "які не суперечать законодавству України, є обов´язковими для виконання ...". В розвиток цієї норми з´явилася практика видання актів Держкомзему України у формі вказівок. Як приклад, можна навести вказівку Держкомзему України "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру" від 16.02.1998 №943. Варто звернути увагу на те, що сфера регулювання цього документа (як і багатьох інших вказівок) не обмежується відносинами в межах відомства, а впливає на права і обов´язки, наприклад, землевпорядних організацій, осіб, на ім´я яких виготовляються правоустановчі документи тощо. На наш погляд, при вирішенні питання про юридичну силу подібних документів (вказівок) слід виходити із того, що, в силу ч. З ст. 117 Конституції України, "[н]ормативно-правові акти ... центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом" (за практикою, що склалася, вказівки не реєструються, на відміну від наказів Держкомзему України); згідно із ч. 3 ст. 57 Конституції України, "нормативно-правові акти, що визначають права і обов ´язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними" (вказівки не доводяться до відома населення в порядку, встановленому для відомчих нормативно-правових актів). Крім того, згадка про можливість видання актів у формі вказівок відсутня у Положенні про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженому ПКМ від 19.03.2008 №224.

Таким чином, акт, виданий поза межами форми, передбаченої Положенням про Держкомзем України, не зареєстрований у встановленому порядку та не доведений до відома населення не може вважатися формально обов´язковим. Отже, він позбавлений юридичної сили і має виключно рекомендаційний характер.

Іншим спірним питанням у контексті юридичної сили актів центральних органів виконавчої влади є питання про співвідношення юридичної сили актів різних центральних органів виконавчої влади. Такі колізії можливі у випадку, коли компетенція органів розмежована нечітко і "перекривається".

Нормативні засади розв´язання подібних колізій на сьогодні у законодавстві України відсутні.

На наш погляд, при розв´язанні колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади слід виходити із того, що перевагу має акт органу, спеціально уповноваженого на регулювання певних суспільних відносин (у нашому випадку - акт Держкомзему України). Подібне правило в загальному вигляді закріплено, наприклад, у законодавстві Республіки Білорусь (ч. 11 ст. 10 Закону Республіки Білорусь від 10.01.2000 №361-3 "Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь"44). Видається, що існує доцільність закріпити дане правило у законодавстві України, причому бажано - конституційно. Звичайно, встановлення подібного правила не гарантуватиме задовільного розв´язання усіх колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади (оскільки не завжди можна впевнено визначити орган, спеціально уповноважений на регулювання певної сфери суспільних відносин), проте все-таки воно буде кроком для вирішення більшості існуючих колізій між відомчими актами.