Під структурою управління організацією розуміється упорядкована сукупність взаємопов'язаних елементів, які знаходяться між собою в сталих відношеннях, що забезпечують їх функціонування і розвиток як єдиного цілого. Елементами структури є окремі робітники, служби та інші ланки апарату управління, а відношення між ними підтримуються завдяки зв'язкам, що прийнято поділяти на горизонтальні і вертикальні. Горизонтальні зв'язки носять характер погодження і є, як правило, однорівневими. Вертикальні зв'язки - це зв'язки підпорядкування і необхідність у них виникає при ієрархічності управління, тобто за наявності декількох рівнів управління. Крім того, зв'язки в структурі управління можуть носити лінійний і функціональний характер. Лінійні зв'язки відображають рух управлінських рішень та інформації між так званими лінійними керівниками, тобто особами, які повністю відповідають за діяльність організації або її структурних підрозділів, а функціональні зв'язки мають відповідати руху інформації, управлінським рішенням і функціям управління.

В рамках структури управління протікає управлінський процес (рух інформації і прийняття управлінських рішень), між учасниками якого розподілені завдання і функції управління, а отже - права і відповідальність за їх виконання. Тому структуру управління можна розглядати як форму розподілу і кооперації управлінської діяльності, в рамках якої відбувається процес управління, направлений на досягнення наміченої мети.

Таким чином, структура управління включає в себе всі цілі, розподілені між різноманітними ланками, зв'язки між якими забезпечують координацію окремих дій по їх виконанню. Тому її можна розглядати як зворотну сторону характеристики механізму функціонування (як процесу реалізації структурних зв'язків системи управління). Зв'язок структури управління з ключовими поняттями управління - його метою, функціями, процесом, механізмом функціонування, людьми та їх повноваженнями, - свідчить про її величезний вплив на всі сторони управління. Тому менеджери всіх рівнів приділяють величезну увагу принципам і засобам формування структур, вибору типу або комбінації виглядів структур, вивченню тенденцій в їх побудові й оцінці їхньої відповідності меті та завданням [140, с.107].

Г.В. Атаманчук [42, с.130] визначає, що: організаційна структура державного управління - це особливе державно-правове явище, зумовлене суспільно-політичною природою, соціально-функціональними повноваженнями, цілями і змістом державного управління в суспільстві. Вона містить у собі певний склад, організацію і стійкий взаємозв'язок людських ресурсів, технічних і інших засобів, що виділяються та витрачаються суспільством на формування і реалізацію державно-керуючих впливів, підтримку життєздатності самого суб'єкта управління. У ній концентрується значна кількість соціальних і організаційних якостей держави. Звідси виділення організаційної структури державного управління з різноманітних зв'язків держави і суспільства та її спеціальне розуміння.

Вдало створена структура системи управління, яка значною мірою визначає її ефективність, оскільки забезпечує стійкість зв'язків між безліччю компонентів об'єкта управління і забезпечує цілісність системи. Вона пов'язує окремі елементи системи в єдине ціле, впливає на форми і організацію планування, оперативного управління, способи організації робіт і їх координацію, дає можливість виміряти і порівняти результати діяльності кожної ланки системи. Структура впливає і на технологію управління, ставить завдання оптимального розподілу інформації, використання управлінської техніки при підборі і розстановці кадрів.

Багатогранність структур управління передбачає множинність принципів їхнього формування. Передусім структура повинна відображати мету і завдання організації, а також функціональний розподіл праці і обсяг повноважень працівників управління (останні визначаються політикою, процедурами, правилами та посадовими інструкціями і поширюються, як правило, у напрямку більш високих рівнів управління). При цьому повноваження керівника будь-якого рівня обмежуються не тільки внутрішніми факторами, але й факторами зовнішнього середовища, рівнем культури та ціннісними орієнтаціями суспільства, прийнятими в ньому традиціями і нормами. Іншими словами, структура управління повинна відповідати соціально-культурному середовищу і при її побудові треба враховувати умови, в яких вона буде функціонувати. Практично це означає, що спроби сліпо копіювати структури управління, які діють успішно в інших організаціях, спрямовані на провал, якщо умови відрізняються. Важливий вплив на структуру управління має також реалізація принципу відповідності між функціями і повноваженнями, з одного боку, кваліфікацією і рівнем культури - з іншого.

Організаційна структура управління є найважливішим фактором, що визначає і форми поведінки (діяльності) усього колективу і окремих його членів. В цьому плані при визначенні організаційної структури або її трансформації використовуються такі управлінські принципи і поняття, як: співвідношення відповідальності і повноважень, делегування повноважень, централізація і децентралізація, відповідальність і контроль, норми керованості, організаційна політика, моделі управлінських рішень, проектування загальних і індивідуальних завдань тощо. По суті йдеться тут про змістовну сторону структури управління: який меті вона служить і які управлінські процеси вона забезпечує.

Узагальнюючи численні дослідження, можна констатувати, що організація - це комплекс взаємопов'язаних елементів, до яких відносять: мету, завдання; розробку системи заходів для реалізації мети і розподіл завдань на окремі види робіт, які можуть бути доручені певним членам всередині організації; інтеграцію окремих робіт у відповідних підрозділах, які могли б їх координувати різними засобами, включаючи сюди і формальну ієрархічну структуру; мотивацію, взаємодію, поведінку, погляди членів організації, які частково визначаються заходами, направленими на реалізацію її цілей, а частково носять особистий, випадковий характер; процеси як прийняття рішень, комунікації, інформаційні потоки, контроль, заохочення і покарання, що мають вирішальне значення для забезпечення виконання цілей організації; єдину організаційну систему, яка розуміється не як особлива додаткова ознака, а як внутрішня узгодженість, яка повинна бути досягнута між всіма вищезгаданими елементами організації.

Існує багато типів структур управління і майже кожна нова монографія про управління наводить новий тип організаційної структури або їх комбінацій (патріархальна, лінійна, функціональна, штабна, матрична, є навіть дивізійна і продуктова структури). Але справа не в назві, а у тому, як діюча структура управління виконує свої функції, тобто в її оптимальності для даних умов: чи раціональні зв'язки між ланками і рівнями управління при забезпеченні надійності і мінімальних витрат на апарат управління?

Можна сказати, що існують різного типу ієрархічні та лінійні структури. Для ієрархічних характерна наявність керівника і хоча б одна підлегла підсистема. У лінійних структурах керуючі функції розподілені між усіма елементами системи. При такому управлінні джерелом і стимулятором керуючих процесів є верхній ієрархічний рівень, ініціатива підсистем обмежена і їх функціональна поведінка носить виконавчий характер.

Отже, можна забезпечити управління двома способами: керувати підлеглими безпосередньо або ввести проміжний рівень управління і керувати колективом через своїх заступників.

В організаційних структурах, у тому числі і державного управління, використовується декілька організаційних основ, які формують відповідні типи структур.

Лінійна структура полягає в тому, що виконавець підпорядковується і отримує прості, зрозумілі кожному і цілком логічні вказівки тільки від одного керівника. У цьому випадку структурний підрозділ очолює наділений необхідними повноваженнями начальник і здійснює одноосібно всі функції управління. Його рішення обов'язкові для виконання співробітниками, оптимальною робочою групою потрібно вважати колектив, з керівництвом яким справляється одна людина. Принцип єдиноначальності, що реалізовується при цьому, не тільки концентрує всю повноту влади в одних руках, але й накладає персональну відповідальність на керівника. Вищестоящий орган управління не має права віддавати розпорядження виконавцям, минаючи їх безпосереднього начальника.

Однак у цьому випадку керівник, одноосібно відповідаючи за всі сторони діяльності колективу, зобов'язаний один виконувати весь комплекс управлінських робіт у результаті чого часто відчуває велике інформаційне перевантаження. Якщо виконавців багато і вони виконують роботу різного типу, то управляти ними стає складно. Лінійна структура виправдано застосовується у невеликих дворівневих організаціях або як елемент більш складних організацій.

Перевагою лінійних структур управління є їх простота, чіткість побудови, явно і недвозначно виражена підлеглість і відповідальність структурних елементів, але діапазон їх застосування обмежений через організаційні труднощі при вирішенні багаторівневих неоднозначних задач. Складно вирішуються питання, які виникають між підрозділами. Часто спостерігаються випадки нерівномірного завантаження керівників, успіх роботи багато в чому залежить від їх майстерності і досвіду.

На лінійній основі створюється структура, у якій переважає вертикальна, однонаправлена підлеглість державних органів, що створює у завершеному вигляді сувору ієрархічну піраміду. Тут найбільше дотримується єдиноначальність. Лінійний тип структури жорстко формалізований і додає організації стійкості, надійності, послідовності. Він сприятливий для виконання, чіткого проведення у життя владних вимог. Але в ньому слабо виражені зворотні зв'язки, обмежено представлене різноманіття життя, що знижує його універсальність та ефективність.

Функціональна структура значно полегшує роботу керівника, оскільки у нього є заступники і практично йому треба працювати тільки з ними, а не з усім колективом виконавців індивідуально. Кожний із заступників у функціональних напрямах зобов'язаний компетентно вирішувати завдання, які виникають і має право ухвалювати самостійні рішення в межах своїх повноважень. Функціональну структуру управління часто називають традиційною або класичною, оскільки вона застосовується вже багато років і її особливості більш глибоко досліджені.

Особливо плідною є ця структура управління, коли організація спеціалізується у декількох напрямках діяльності, що вимагає спеціалізації керівників підрозділів. Традиційно діють наступні функціональні блоки: планування, оперативного управління, постачання, бухгалтерського обліку тощо.

При функціональній структурі управління складно здійснювати координацію і узгодженість рішень фахівців, кожний з яких вважає свої завдання пріоритетними. Основна вада структури в тому, що більшість оперативних рішень, незалежно від їх важливості, повинен приймати вищий керівник. Досвід управління переконливо показує, що функціональну структуру доцільно застосовувати в тих випадках, коли обмежені види діяльності й організація діє в стабільних зовнішніх умовах [94, с.119].

На функціональній основі формуються державні органи, які спеціально пристосовані до здійснення конкретних функцій управління. Це дозволяє під кожну з функцій управління, що реалізовуються, підібрати високопрофесійний апарат фахівців. У той же час така основа породжує дуже складну проблему міжфункціональної координації, яка обмежує переваги спеціалізованого ведення окремих функцій управління.

Лінійно-функціональна основа забезпечує з'єднання переваг лінійної і функціональної основ і сприяє створенню структури, в якій частина органів ухвалюють управлінські рішення і владно проводять їх в життя, а інші забезпечують їх інформацією. У результаті підвищується ефективність управління.