В сучасних умовах дуже актуальне застосування науково обґрунтованих методів, шляхів і засобів удосконалення всіх важливих функціональних і структурних характеристик управлінського апарату, тобто функціонально-структурної організації. Ключовим завданням такого удосконалення є досягнення найбільш повної відповідності між діючими організаційними структурами та змістом діяльності апарату, що об'єктивно необхідна за існуючих соціально-економічних умов [40, с.27]. Управління направлено на пошук оптимальної організаційної форми досягнення поставленої мети. При цьому під організаційною формою мається на увазі органічна структурно-функціональна єдність. За допомогою управління йде пошук такої структури апарату управління, яка при заданих умовах може ефективно реалізувати поставлені завдання.

Організаційні структури досліджуються спеціалістами (економістами, соціологами, системотехніками, спеціалістами з організації виробництва і управління), які користуються різними системами понять, тому перш ніж розглядати організаційні структури, треба уточнити ряд вихідних понять: "організація", "структура" "організаційна структура", "організаційна структура управління".

Гарольд Кунц [217, с.176-187], аналізуючи термінологічну плутанину, відзначає, що вона завдає великої шкоди теорії та практиці управління, збільшуючи розрив між ними.

Термін організація в науці управління використовується в декількох значеннях.

А. Маршал [138] визначає загальне розуміння поняття "організація" - це основа, яка забезпечує єдність складних економічних організмів і необхідна їм в силу високого рівня диференціації і комплексності. Ця основа організації має точний вираз - розподіл праці, оскільки означає виділення спеціалізованих функцій. На цьому рівні абстракції виступає як характеристика соціально-економічної системи.

О.А. Радугін і К.А. Радугін [176, с.41] вважають, що термін організація в управлінні розглядається у широкому і вузькому розумінні. У широкому розумінні організація розглядається як функціонально-цільова спільність людей, з притаманною їй соціальною структурою, каналами комунікації, орієнтації, координації, управління і контролю, що формується на основі розподілу праці, спеціалізації функцій та ієрархізованої системи взаємодії між індивідами, групами і структурними підрозділами для задоволення соціальних потреб індивідів і суспільства. У вузькому розумінні організація - це процес визначення найбільш важливих зв'язків людей, завдань і видів діяльності з метою інтеграції і координації організаційних ресурсів для ефективного виконання поставлених цілей.

У. Кінг та Д. Кліланд [91, с.291] відзначають, що організація - це щось більше, ніж просто група людей. Це група індивідів, об'єднаних організаційними принципами, інтересами, процедурами, особистісними цінностями, а також формами повноважень і відповідальності.

Г.В. Атаманчук [43, с.130-131] вважає, що можна так охарактеризувати організацію:

• це формальне явище, утворене шляхом виділення з якого-небудь цілого його певної частини з метою покладання на неї (частину) адекватних їй функцій цілого;
• це взаємодія елементів частини як всередині, так і поза нею з метою реалізації покладених на неї функцій цілого;
• це стійка (у часі і просторі) взаємодія елементів, що додає частині певні контури і зміцнює її силу за допомогою спеціалізації і кооперації можливостей цих елементів. Головне в організації складається не в наборі, кількості і якості елементів, що її складають, а в їх взаємозв'язках, взаємодіях.

У філософському енциклопедичному словнику [204, с.320] наведено наступне визначення поняття "організація" - 1) об'єднання індивідів у єдине ціле для сумісної праці щодо реалізації програми або цілі і діючих на основі певних правил і процедур; 2) сукупність процесів або дій, що ведуть до утворення і вдосконалення взаємозв'язків між частинами цілого; 3) внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія більш або менш диференційованих і автономних частин цілого, обумовлені його побудовою.

На нашу думку, можна зробити висновок, що в управлінні використовуються усі три значення терміну "організація":

1. Організація як внутрішні якості зв'язків елементів системи. Визначається як внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія більш або менш диференційованих і автономних частин цілого, що обумовлені його побудовою. Л.В.Коваль зазначав, що "організація є явище, фактор, а відповідно поняття й категорія, протилежні дезорганізації" [97, с.19]. Є.Б. Кубко дає визначення цього значення поняття: "Організація є універсальною ознакою для будь-якої діяльності в тому числі і для управлінської. Поняття "організація" ширше від поняття "управління", воно охоплює і впорядкування діяльності неуправлінського характеру, без якого процес управління не може здійснюватися. В широкому загальносоціальному контексті організація направлена на різні соціальні об'єкти і на впорядкування процесів взаємодії з метою вирішення певних соціальних завдань. На рівні державного управління організація передбачає впорядкування суб'єктів і об'єктів управління, системи управління в цілому і усього процесу державно-владного впливу з метою вирішення завдань, що стоять перед державою" [119, с.64].

2. Організація як сукупність процесів або дій. Термін "організація" може означати певну діяльність, що включає розподіл функцій, повноважень, обов'язків, налагодження сталих зв'язків тощо [97, с.19]. У цьому значенні "організація" виступає поняттям підпорядкованим управлінню.

3. Організація як об'єднання індивідів. Організація розглядається як функціонально-цільова спільність людей, з притаманною їй соціальною структурою, каналами комунікації, орієнтації, координації, управління і контролю, що формується на основі розподілу праці, спеціалізації функцій та ієрархізованої системи взаємодії між індивідами, групами і структурними підрозділами для задоволення соціальних потреб індивідів і суспільства. Тут організація є соціальним інститутом з певним статусом [97, с.19].

Поняття "структура" також має декілька визначень.

Структура - сукупність стійких зв'язків об'єкта, що забезпечують його цілісність [204, с.438].

Структура - форма організації системи, єдність стійких взаємозв'язків між елементами, що складають систему [94, с.118].

Але, як на нашу думку, структура це не тільки зв'язки елементів системи, але і самі елементи об'єднані зв'язками, що утворюють систему і тому ми дотримуємося наступного визначеннями структури. Структура - сукупність функціональних елементів системи, об'єднаних зв'язками.

Серед науковців та фахівців-управлінців відсутня єдина думка щодо визначення "організаційна структура".

Деякі автори організаційну структуру визначають як внутрішню побудову органів управління з характерними для них прямими, зворотними і багатосторонніми взаємозв'язками [99].

Г.В. Щьокін [210, с.336] вважає, що система між елементами якої встановлені зв'язки, які забезпечують взаємодію її елементів, направлену на досягнення певних цілей є організованою. Структура, яка відображає склад і підлеглість різних елементів, ланок і ступенів управління, що функціонують для досягнення певної мети, називається організаційною.

В.Ф. Сухарев [193, с.12] вважає, що структура - це організаційна побудова органу внутрішніх справ, яка забезпечує взаєморозміщення, взаємодію і підлеглість підрозділів і посад, що входять до його складу, для виконання покладених на нього завдань.

В.М. Плішкін [166, с.174] зазначав, що в загальному вигляді організаційну структуру соціальної системи можна визначити як сукупність посад, об'єднаних за допомогою організаційних зв'язків.

Найбільш вдалими визначеннями організаційної структури є запропоновані О.М. Бандуркою та Г.В. Атаманчуком.

О.М. Бандурка [48, с.26] вважає, що організаційна структура включає в себе сукупність структурних підрозділів, об'єднаних в орган, зв'язки підпорядкованості між ними, а також форми розподілу функцій.

Г.В. Атаманчук [43, с.143] під структурою державного органу розуміє сукупність його підрозділів, а в них посад, схема розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, система взаємовідносин цих підрозділів і посад.

Також в управлінні відзначаються інші характеристики організаційної структури.

Структура організації встановлює деякий загальний набір попередніх положень і передумов, що визначають, які члени організації несуть відповідальність за ті або інші види рішень. Структура організації визначає структуру підцілей, яка служить критерієм вибору при підготовці рішень у різних частинах організації. Вона встановлює відповідальність підрозділів організації за ретельне дослідження окремих елементів зовнішнього оточення і за передачу до відповідних точок інформації про події, які вимагають особливої уваги [76, с.89].

Найкраща структура - це та, яка найкраще дозволяє організації взаємодіяти з зовнішнім середовищем, продуктивно і доцільно розподіляти і спрямовувати зусилля своїх співробітників, а також задовольняти потреби клієнтів та досягати своїх цілей з високою ефективністю [140, с.331].

З цього, як на нашу думку, випливає загальне визначення: організаційна структура - це сукупність більш або менш диференційованих і автономних функціональних частин цілого та їх стійких зв'язків як внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія, що обумовлені його побудовою та забезпечують його цілісність.

Таким чином, даючи загальну характеристику організаційної структури, можна виділити декілька положень, які визначають її значимість:

- направлена на встановлення чітких взаємозв'язків між окремими підрозділами і співробітниками;

- забезпечує координацію всіх функцій управління;

- визначає функції, повноваження і відповідальність на управлінських рівнях;

- визначає оптимальну ефективність взаємодії з зовнішнім середовищем, досягнення своїх цілей та виконання покладених на неї функцій і повноважень, її виживання;

- визначає організаційну поведінку її співробітників, тобто стиль управління і якість праці колективу.

Такий підхід, що відображає взаємозв'язок між структурою управління та функціями, є не тільки науково обґрунтованим, а й відповідає нагальним вимогам сьогодення - удосконаленню системи управління ОВС.

Функції і структура управління - два нерозривно взаємозв'язих та взаємообумовлених боки єдиного цілого - організації системи управління і виступають відповідно як зміст і форма процесу управління. Наявність організаційної структури управління і її розвиток є основою всієї організації. Поза їх межами виключається можливість реалізації функції управління [210, с.336].

Від поняття "організаційна структура" необхідно відрізняти поняття "організаційна структура управління".

В.К. Колпаков вважає, що "організаційна структура управління представляє собою сукупність управлінських ланок, взаємозв'язаних організаційно-адміністративними відносинами, …в організаційній структурі управління її елементами є тільки посади суб'єктів управління, а зв'язками - зв'язки субординації" [163, с.176]. Система управління створює внутрішню структуру, матеріальну основу процесу управління [102, с.6].