Отже, сутність державного управління полягає у виконанні законів та інших правових актів органів державної влади, здійсненні безпосереднього керівництва економікою, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом. Зважаючи на це, адміністративно- правова організація управління - це виконавча і розпорядча діяльність системи суб'єктів щодо прогнозування і координації функціонування різних ланок цієї системи, обліку і контролю за розпорядженням матеріальними та фінансовими ресурсами, кадрової роботи, застосування моральних і матеріальних стимулів, заходів дисциплінарного і адміністративного впливу.

Основними формами виконавчої та розпорядчої діяльності є: а) проведення матеріально-технічних і організаційних дій, що випливають із призначення того чи іншого органу; б) укладання адміністративних та цивільно-правових угод, що стосуються управлінських чи майнових інтересів конкретного органу; в) видання в межах компетенції актів управління; г) здійснення заходів заохочення; ґ) застосування на основі закону примусових заходів в адміністративному порядку тощо.

Сучасна система управління базується, з одного боку, на вдосконаленні та зміцненні зв'язків у процесі виконавчої та розпорядчої діяльності між органами виконавчої влади різних ланок, а з другого - на децентралізації, розширенні самостійності підприємств і установ у вирішенні всіх питань. Центральні та місцеві органи влади не мають права здійснювати безпосереднє управління підвідомчими підприємствами, втручатися в їх виробничу і господарську діяльність, оскільки їх основне призначення - регулювання і координація діяльності у відповідних галузях. З цих позицій державні підприємства і установи, незважаючи на збереження своєї відомчої належності, зміцнили свої позиції як суб'єкти цивільно-правових відносин і ринку. Їх вже не можна розглядати як організаційні ланки єдиної системи управління відповідною галуззю.

Децентралізація управління спирається лише на роздержавлення, зміну форм власності і відповідно на диференціацію за формами на приватну, органів місцевого самоврядування, колективну, державну. Управління недержавними підприємствами зосередили у своїх руках власники або уповноважені ними особи. Ступінь державного управління підприємствами системи місцевого самоврядування також значно скоротилась, оскільки вони виведені із підпорядкованості державних органів при збереженні відомчої належності.

Таким чином, організація управління охоплює не тільки державне, а й недержавне управління в межах, що регулюються нормами адміністративного права. Елементами організації управління є: а) органи виконавчої влади; б) органи, що входять в організаційний механізм
 

 
здійснення виконавчої влади (органи державного управління), але прямо не належать до органів виконавчої влади; в) норми адміністративного права, за допомогою яких встановлюються статус усіх ланок управління, їх службовців, межі взаємовідносин, правова відповідальність суб'єктів.

Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання і здійснення яких вона має бути пристосована. У зв'язку з цим важко уявити єдиний нормативно-правовий акт, яким у повному обсязі було б врегульовано всі питання управління в економіці, соціально-культурній сфері та адміністративно-політичній діяльності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства та ін.) неодноразово обговорювалися в спеціальній літературі, на науково-практичних конференціях, семінарах. Але очевидним є те, що законодавство у сфері організації державного управління мусить регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий, міжгалузевий характер, територіальний аспект та ін., а тому прийняття такого акта є нереальним, що, однак, не означає відмови від кодифікації та систематизації законодавства в галузі державного управління.

Масив правових актів, що діють у сфері державного управління, прийнятих останніми роками, є значним, але про повну і якісну регламентацію діяльності у цій сфері говорити ще рано, оскільки багато правовідносин поки що залишаються за межами правового регулювання.

Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення державного управління стала Конституція України, яка визначила систему і загальні повноваження органів виконавчої влади, порядок їх утворення і реорганізації, а також у загальному вигляді закріпила структуру економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності. Важливим для врегулювання управлінських відносин є прийняття Закону України "Про Кабінет Міністрів України".

Ще до прийняття Основного Закону управлінську діяльність у різних галузях було врегульовано низкою законів, процес удосконалення яких триває. Тією чи іншою мірою вони належать до сфери управлінської діяльності. В економічній сфері це Цивільний та Господарський кодекси України, закони України "Про власність", "Про захист від недобросовісної конкуренції" та ін.; у соціально-культурній сфері - закони України "Про освіту", "Про вищу освіту", "Про природно- заповідний фонд України" та ін. Значної законодавчої регламентації зазнали всі галузі адміністративно-політичної діяльності (оборона, національна безпека, управління в галузі закордонних справ, управління у галузі внутрішніх справ та ін.), а також міжгалузеве державне управління (статистика, ціноутворення, стандартизація, метрологія). Разом з цим слід зауважити, що деякі закони, прийняття яких передбачено Конституцією України, ще перебувають у стані опрацювання і обговорення, наприклад, закони "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України", "Про нормативно-правові акти" та ін.

Важливу групу актів, що регулюють управлінську діяльність, складають акти Президента України - укази і розпорядження, які видаються на основі та на виконання Конституції і законів України (ч. 3 ст. 106 Конституції). Акти Президента - глави держави видаються з метою врегулювання суспільних відносин з питань, які Конституцією та законами України віднесені до його компетенції або з якихось причин не врегульовані законами. Тому правові акти Президента України не завжди є прямим наслідком прийнятих законів, їх конкретизацією і розвитком, що характерно для нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Значну кількість актів Президента України присвячено питанням організації управління, статусу органів управління, різних ланок їх системи. Наприклад, Указом Президента України від 10 червня 1997 р. затверджено порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів і вступу їх в силу[1] та ін.

Деякі питання організації та діяльності в галузях і сферах управління вирішуються за допомогою правових актів органів виконавчої влади. Значна їх кількість видається Кабінетом Міністрів України, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 р. "Про примірний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської міських, районної, державної адміністрації"[2] та ін.

Правові акти у сфері державного управління можуть мати загальний і спеціалізований характер. Закон України "Про звернення громадян" є загальним актом, оскільки його дія поширюється на відповідні відносини незалежно від сфери або галузі управління, а Закон України "Про Службу безпеки України" - спеціалізованим, тому що він закріплює засади забезпечення безпеки. Такий самий характер можуть мати і акти Президента України та Кабінету Міністрів України.

Організація управління забезпечується також нормативно- правовими приписами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Але у деяких випадках така практика може бути не завжди достатньо обґрунтованою, визначена відомчими інтересами.

Місцеві державні адміністрації видають правові акти з метою як комплексної регламентації окремих напрямків діяльності на відповідній території і внутрішньої організації, так і встановлення статусу структурних підрозділів у відповідних положеннях, вирішення конкретних питань. З питань, делегованих місцевими органами державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, останні також можуть приймати акти, що регулюють управлінські відносини.