Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, котре характеризується як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв'язку з тим, що державне управління розглядається як виконавчо-розпорядча діяльність, що здійснюється системою органів виконавчої влади. Слід також відмітити, що зараз із практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту 20
 

 
нормативно-правових актів) практично зник термін "виконавчо- розпорядча діяльність".

При розгляді співвідношення виконавчої влади і державного управління слід виходити з того, що категорія "виконавча влада" є політико- правовою, а категорія "державне управління" - організаційно- правовою. Єдине, що їх об'єднує, - це виконавча спрямованість.

Державне управління за своїм призначенням являє собою вид державної діяльності, в рамках якої реалізується один із напрямків державної влади. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує свої повноваження через діяльність відповідних суб'єктів.

Виконавча влада одержує реальний характер у діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але, як і раніш, продовжують здійснювати управлінську діяльність і по суті виступають органами державного управління. Елементами державного управління є виконавча та розпорядча діяльність, спрямована на реалізацію владних повноважень суб'єктів виконавчої влади. Відповідно всі суб'єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.

Отже, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади і державного управління характеризується низкою чинників, що свідчать про те, що у деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими характеристиками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є органом виконавчої влади, бо інакше її слід було б включити до числа суб'єктів виконавчої влади, та ін. Разом з тим поняття "суб'єкт виконавчої влади" та "орган виконавчої влади" є тотожними.

Виконавча влада в Україні, відомою мірою в її державно- управлінському розумінні, відходить від функцій безпосереднього управління, характерних для переважної більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням державної форми власності. Відбуваються процеси, що свідчать про зменшення функцій державного управління деякими сферами життя, особливо економікою. На цій підставі виявляються тенденції до становлення системи державного регулювання, коли безпосереднє втручання апарату управління в діяльність об'єктів зменшується, а управлінський вплив пов'язується із самостійністю тих чи інших структур. Про це свідчить курс на забезпечення реальної оперативної та господарської самостійності на регіональному та місцевому рівнях підприємств і установ. Увагу зосереджено на виробленні економічної політики, розвитку економіки, стимулюванні підприємництва, роздержавленні майна та ін. Це аж ніяк не принижує ролі виконавчої влади в державному управлінні, тим більш, що між державним управлінням та державним регулюванням принципова відмінність відсутня, оскільки мета їх одна. Управляючи, органи виконавчої влади здійснюють регулювання, а регулюючи - управління. Відмінність полягає у ступені впливу керуючого на керованого та рівні підлеглості або відсутності підлеглості.

Державно-управлінська діяльність завжди була і буде необхідною, але її форми і методи диктуються умовами суспільного життя. З одного боку, проводиться лінія на зменшення прямого управлінського впливу на деякі сторони суспільного життя, а з другого - держава все більше і більше стає на шлях формування сильної виконавчої влади, спроможної забезпечити необхідний рівень управління суспільними відносинами (створення відповідно до Конституції України централізованої системи виконавчої влади в державі, закріплення відносин відповідальності, підзвітності та підпорядкованості місцевих державних адміністрацій вищим органам виконавчої влади згідно із Законом України від 9 квітня 1999 р. "Про місцеві державні адміністрації"1 тощо). У деяких галузях державного управління загальний обсяг "прямого управлінського впливу" не зменшується, а посилюється (національна безпека, оборона, внутрішні справи, митна справа та ін.). Тобто процеси децентралізації і деконцентрації владних повноважень у певних галузях державного управління (економіка, місцеве господарство всіх напрямків, інфраструктура, сільське господарство, культура, наука, соціальне забезпечення, охорона здоров'я тощо) доповнюються централізацією управлінських функцій у деяких галузях (адміністративно-політична діяльність). На цих засадах і функціонує система виконавчої влади, створено її органи та визначено повноваження.

Таким чином, систему виконавчої влади становлять державні органи - суб'єкти виконавчої влади та організаційний механізм здійснення виконавчої влади як державного управління. При цьому державне управління слід розглядати ширше, ніж систему виконавчої влади, оскільки воно здійснюється не тільки органами, що входять до системи виконавчої влади, а й іншими, які не є органами виконавчої влади (адміністрація державних підприємств та установ, керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, органи міністерств та відомств на місцях та ін.).

Тісні взаємозв'язки виконавчої влади та державного управління як різновиду соціального управління поєднує в одне ціле і таке явище, як адміністративне право, оскільки його формування як самостійної галузі права традиційно пов'язується з державним управлінням. Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно-правового регулювання пов'язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері державної діяльності з керівництва економікою, соціальною сферою і культурою, адміністративною діяльністю. В деяких випадках адміністративно-правове регулювання поширюється на внутрішньоорганізаційну діяльність інших державних органів та зовнішньоорганізаційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями).

При здійсненні виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів, за допомогою яких держава активно впливає на суспільні процеси. Адміністративне право органічно пов'язане з виконавчою владою як важливий інструмент її реалізації та галузь права, що створює правові засади її функціонування. Через відносини з органами державного управління (їх посадовими особами) громадяни мають можливість дійсно скористатися конституційними положеннями про пріоритетність їх прав і свобод. Адміністративне право є галуззю публічного права, регулює управлінські відносини в галузі публічної влади, а саме ті з них, участь у яких беруть громадяни (їх об'єднання), органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Адміністративно-правові норми застосовуються при реалізації делегованих державою відповідним суб'єктам повноважень та у внутрішньоорганізаційній діяльності не тільки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а й усіх державних органів, адміністрації державних підприємств, установ і організацій. Ефективність управлінської діяльності якраз і створює необ
 

 
хідні умови для належної реалізації та захисту прав і свобод громадян, забезпечує виконання покладених на них обов'язків.

Адміністративне право розглядається як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління. Його основу становить адміністративне законодавство, що є складовою частиною (елементом) всього законодавства України. Під адміністративним законодавством розуміється система правових актів, правових приписів, у яких знаходять свій зовнішній вияв адміністративно-правові норми. Воно охоплює не всі нормативно- правові акти, а лише ті, що стосуються управлінської діяльності (виконавчої та розпорядчої).

Зараз у системі адміністративно-правового регулювання основне місце належить: охороні та забезпеченню прав і свобод громадян; розробленню та реалізації загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку; управлінню об'єктами державної власності відповідно до закону; вдосконаленню форм і методів державного управління; розв'язанню організаційних проблем державного будівництва (координація та спрямування роботи органів виконавчої влади, забезпечення зовнішньоекономічної діяльності, митної справи тощо); вдосконаленню заходів заохочення та застосування відповідальності в державному управлінні (в тому числі державних службовців); встановленню і ефективному втіленню в життя правових та організаційних засад господарювання (забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, стимулювання підприємництва, захист прав власника, охорона прав споживачів, недопущення недобросовісної конкуренції та ін.); регулюванню функціонування в межах закону об'єктів недержавної власності; здійсненню заходів щодо зміцнення законності і порядку, забезпечення судового механізму захисту прав та свобод людини і громадянина.

Отже, згідно з наведеним виконавча влада в механізмі поділу влади представлена органами виконавчої влади. Державне управління здійснюється в рамках цієї системи та іншими державними органами, не названими в Конституції України виконавчими, і виявляється у діяльності різних ланок державного апарату. Основне його призначення - виконавча і розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, приписами (нормами), що складають адміністративне законодавство.

Запитання для самоконтролю

1.  Що таке управління і які основні його види ви знаєте?
2.  Надайте визначення соціальному управлінню та наведіть його основні ознаки.
3.  Яке визначення поняття "державне управління" існує в адміністративно-правовій науці? Зміст державного управління.
4.  Які основні елементи та характерні риси державного управління ви можете навести? У чому полягає його мета?
5.  У чому виявляється адміністративно-правова організація державного управління?
6.  Що складає правові засади державного управління?
7.  Які принципи державного управління закріплено в Конституції України?
8.  У чому виявляється сутність державного управління?
9.  Яким чином співвідносяться виконавча влада, державне управління та адміністративне право?