Поняття публічних видатків як категорії фінансового права зазнало кілька трансформацій протягом ХІХ-ХХІ ст. Досліджуючи державні фінанси та визначаючи базові категорії фінансового права, класики у своїх роботах середини та кінця ХІХ ст. вже використовували категорії "публічні видатки", "суспільні видатки" та "державні видатки". Але, як ми вже зазначали у попередніх розділах, часто ці терміни вживалися як синоніми, а категорії "публічні видатки" та "державні видатки" ототожнювалися. Однією з причин такого ототожнення було те, що під "державними видатками" класики розуміли не лише видатки державної казни, але й видатки публічних союзів, підпорядкованих державі (громад, земств, округів та інших місцевих утворень) [168; 47][350].

Так, у підручнику В.О. Лебедєва "Фінансове право", виданому в 1882 р., знаходимо посилання на теорію фінансів А. Сміта. Зокрема, В.О. Лебедєв пише: "Сміт дає огляд теорії фінансів із спеціальним розглядом устрою державного господарства, суспільних видатків та доходів, податків та державного кредиту" [168][351]. Далі у цьому ж підручнику, розглядаючи книгу графа Julius von Soden, видану в 1811 р., В.О. Лебедєв пише: "його (Содена) податковий початок полягає в тому, що не громадянин повинен нести на собі видатки громадянського суспільства, частиною якого він є сам, а має їх нести народне майно, яке може бути обкладеним"[352]. Трохи пізніше, як ми вже цитували вище, С.І. Іловайський у своєму підручнику фінансового права безпосередньо використовує термін "публічні видатки" як синонім терміна "державні видатки" [47][353].

Таким чином, на початку формування фінансового права класики вводять дві категорії та два терміна: "публічні видатки" і "державні видатки", які використовуються ними здебільшого як синоніми. Пізніше як основний термін частіше використовувався останній в силу причин, які ми розглядали, досліджуючи еволюцію категорії "публічні фінанси". Тому, починаючи з 20?30 рр. ХХ ст., категорія "публічні видатки" не досліджується вченими-правниками та вченими-економістами. Замість неї вивчаються категорії "державні видатки" та "місцеві видатки". А після 30?х рр. увага вчених СРСР зосереджується виключно на дослідженні категорії "державні видатки".

Наприкінці ХІХ ст. дослідженню категорій державних та місцевих видатків приділяють велику увагу як учені-економісти, так і вчені-правники. У 1895 р. на російську мову перекладається вже третє німецьке видання ґрунтовного дослідження Р. Кауфмана "Державні та місцеві видатки найголовніших європейських держав за їх призначенням" [192][354]. Головним висновком цього дослідження стає підтвердження небаченого до цього швидкого зростання державних та місцевих видатків в усіх досліджених країнах та зростання ролі державного правового регулювання у цій сфері для підвищення ефективності використання публічних фінансових ресурсів в державі.

Беручи до уваги феномен, оформлений Вагнером у економічний закон постійного зростання державних видатків, майже всі вчені-економісти та правники висловлювали думку про те, що категорія державних (публічних) видатків у фінансовій науці та науці фінансового права потребує більшої уваги, ніж категорія державних доходів. Тому поступово правові норми, що регулюють державні видатки та видатки інших публічних союзів у державі, виділяються в окремий інститут фінансового права. А матеріал, присвячений державним та місцевим видаткам, розміщується майже у всіх підручниках, лекціях та курсах з фінансового права і фінансової науки перед розділом, який присвячено державним доходам [105; 69; 167; 47; 186][355].

Вирішальне значення категорії державних видатків підкреслювалося вченими-економістами та фінансистами і на початку ХХ ст. Так, наприклад, у 1929 р. у своїй роботі О.І. Буковецький писав: "Фінансове господарство має доходи та видатки. Але у фінансовому господарстві не доходи, а видатки мають вирішальне значення" [19][356]. Пріоритет державних видатків над державними доходами визнавався і такими класиками радянського фінансового права, як Ю.А. Ровінський [96][357], М.О. Гурвіч [41][358], які також розміщували у своїх підручниках розділ, присвячений правовому регулюванню видатків, перед розділами, присвяченими державним доходам.

Великим внеском у науку фінансового права є дослідження категорії видатків державного бюджету, проведене Л.К. Вороновою [26][359], яка також наголошує на її особливо великому значенні у фінансовому праві. Важливі питання фінансово-правового інституту регулювання позабюджетних фондів коштів установ, що фінансуються з державного бюджету, розглядалися Д.А. Бекерською, а питання правового статусу розпорядників бюджетних кредитів - Н.О. Куфаковою.

Цікаво відзначити, що, починаючи з 90-х рр. ХХ ст. і до сьогодення, майже у всіх підручниках з фінансового права розділи, присвячені правовому регулюванню видатків, стали розміщуватися після розділів, присвячених державним доходам [111; 137; 134; 52; 141; 135; 129; 39][360]. Ця зміна у послідовності викладення матеріалу, можливо, пояснюється стрімким розвитком таких інститутів фінансового права, як податкове право та інститут неподаткових доходів держави і місцевого самоврядування.

Зміна в послідовності викладення матеріалу не зменшує важливості дослідження правової категорії публічних видатків, яка в останні десять років зазнала суттєвих змін, а її зміст значно розширився у сучасних умовах формування нових економічних і політичних відносин в Україні та інших державах - колишніх республіках СРСР. Звертаючи на це увагу, Н.І. Хімічева у 1998 р. відзначала, що "сьогодні важко знайти фінансово-правову проблему, яка б не була актуальною для вивчення, але серед них є такі, актуальність яких проявлена особливо гостро. До них належать фінансово-правові проблеми інституту державних та муніципальних видатків... Але якщо питання доходів в сучасній юридичній науці сьогодні отримали досить значне відображення (хоча багато які з них потребують ще посилення в теоретичній розробці), то питанням видатків такої уваги приділено не було" [400][361]. В інших своїх роботах Н.І. Хімічева звертає увагу на публічний характер державних видатків [130][362]. Вона також зазначає, що категорію державних видатків можна розглядати в кількох аспектах: 1) у матеріальному, тобто як конкретні суми витрат держави, що здійснюються з метою виконання державою своїх функцій та завдань; 2) в організаційному та юридичному аспектах [130][363].

Досліджуючи питання правового регулювання державних видатків та фінансування, Л.К. Воронова у 1995 р. визначає категорію державних видатків як "затрати держави, які виражають урегульовані правовими нормами економічні відносини, що складаються при розподілі та використанні централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів та забезпечують його безперервне функціонування" [320][364].

О.М. Горбунова визначає категорію "державні видатки" як "урегульовану нормами фінансового права діяльність держави по витрачанню різноманітних фондів грошових коштів для реального забезпечення грошовими коштами, фінансовими ресурсами виконання завдань та функцій, які стоять перед державою у кожний даний період часу" [133][365].

Однак категорія "державні видатки" і сьогодні не має законодавчого визначення. Зростання ролі правового регулювання у сфері державних та місцевих видатків призвело до розробки нового бюджетного законодавства в багатьох країнах СНД та Україні. У зв'язку з цим з'явилося законодавче визначення категорії "бюджетні видатки". В Україні відповідно до ст. 1 Бюджетного кодексу України видатки бюджету визначені як "кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум". Але поряд із цим визначенням у ст. 1 також наводиться визначення іншого поняття, а саме - "витрати бюджету", під якими розуміються "видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу". На нашу думку, введення в законодавство України терміна "витрати бюджету" поряд з терміном "видатки бюджету" є не дуже вдалим з кількох причин.

Використання двох термінів - "видатки" та "витрати" - стосовно процесу витрачання грошових фондів коштів розмиває різницю між: 1) процесом безпосереднього використання або передачі у вигляді трансфертів фінансових ресурсів у державі; 2) процесом нарахування грошових сум, які підлягають подальшому використанню (або передачі); 3) процесом використання нефінансових (натуральних) ресурсів. А це, у свою чергу, "розмиває" межі між фінансовою та нефінансовою діяльністю у державі і робить норми правового регулювання у сфері фінансів нечіткими і навіть неоднозначними.

Так, введення двох зазначених термінів у Бюджетному кодексі України призвело до нечіткого розуміння операцій, пов'язаних із використанням грошових коштів бюджетів. Прикладом цього є вживання терміна "витрати" замість терміна "видатки" не тільки у статтях, які стосуються погашення основної суми боргу держави або місцевого самоврядування, але й у статтях, які регулюють: 1) використання коштів спеціального фонду бюджету, що не можуть спрямовуватися на погашення такого боргу (ст. 23 Бюджетного кодексу України); 2) використання коштів головних розпорядників бюджетних коштів, що також не можуть спрямовуватися на погашення такого боргу (частина четверта ст. 28 Бюджетного кодексу України); 3) використання всіх взагалі коштів державного бюджету (підпункт "б" пункту 1 частини першої ст. 38). Тому ми вважаємо, що необхідно відмовитися від вживання терміна "бюджетні витрати" і внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України.

Категорія "бюджетні видатки" має законодавче визначення і в Бюджетному кодексі Російської Федерації: бюджетні видатки визначаються у ст. 6 як "грошові кошти, передбачені в бюджеті відповідного рівня для фінансування завдань та функцій органів державної влади та місцевого самоврядування". Російський учений-юрист Ю.О. Крохіна, розглядаючи бюджетні видатки як об'єкт правовідносин федеральної держави, критикує це визначення. Зокрема, вона зазначає: "На жаль, законодавча дефініція далеко не досконала. По-перше, дане визначення необґрунтовано звужує коло учасників правовідносин у сфері бюджетних видатків, оскільки у відносини вступають сама держава чи її суб'єкти (які є суб'єктами бюджетного права) у особі відповідних органів... По-друге, Бюджетний кодекс Російської Федерації розкриває лише матеріальний зміст видатків бюджету. Безумовно, таке розуміння має значення, наприклад, для обліку бюджетних коштів, аналізу здійснених видатків та планування їх перспективи, але не показує всієї суті бюджетних видатків" [62][366].