Провадження за скаргою розпочинається з моменту подан­ня скарги, оформленої в установленому законодавством поряд­ку. Поняття скарги на законодавчому рівні визначено лише в Законі України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.2, де зазначається, що «скарга — звернення з вимогою про понов­лення права і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об´єднань громадян, посадових осіб» (ст. 3).

1 Про автомобільний транспорт: Закон України в редакції від 23 люто­го 2006 р. // Відомості Верховної Ради України. 2006. — № 32. — Ст. 273.

2 Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Ві­домості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

3 Про захист прав споживачів: Закон України в редакції від 1 грудня 2005 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2006. — № 7. — Ст. 84.

Це визначення може бути прийнято за основу і для ад­міністративного провадження за скаргою суб´єкта звернення із зазначенням того, що суб´єктом звернення — оскаржувачем (скаржником) може бути не лише фізична особа—громадянин, а й юридична особа—підприємство, установа, заклад. Проте на сьогодні юридичну особу суб´єктом звернення зі скаргою до вищестоящого органу, в інстанційному порядку, в законодавс­тві прямо не визнано. Частина 1 ст. 30 Закону України «Про захист прав споживачів» встановлює, що скарги на рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав спожи­вачів, їх посадових осіб, розглядаються в порядку, визначеному законодавством3. Зі змісту цієї норми можна допустити, що суб´єктом звернення зі скаргою може бути й юридична особа — підприємство та заклади торгівлі чи інші установи. Однак практично скарги на рішення органів виконавчої влади, що здійснюють захист прав споживачів, подаються безпосередньо до органу, який розглядав цю справу або в порядку позовного провадження за правилами Кодексу адміністративного судо­чинства України чи Господарського процесуального кодексу України. Тому визнання юридичної особи, на законодавчому рівні, суб´єктом звернення зі скаргою у вищестоящому, інстан-ційному порядку на порушення органом владних повноважень її прав та інтересів, надає додаткову можливість юридичній особі оперативного і швидкого вирішення справи на професій­ній основі й, крім того, у разі незгоди з прийнятим за скаргою рішенням не позбавляє її права звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Скарга подається до відповідних органів або їх посадових осіб, уповноважених законодавством розглядати і вирішувати порушені у скарзі питання. Підставами для подання скарги є будь-які рішення, дії чи бездіяльність органа публічного права, внаслідок яких:

1. порушені або можуть бути порушеними права і законні інтереси чи свободи громадянина, права та інтереси юридичної особи прийняттям адміністративного акта та його виконанням, процедурним рішенням, дією або бездіяльністю органа публіч­ного права;
2. створені перешкоди для здійснення громадянином чи юридичною особою їх прав та законних інтересів;
3. незаконно покладено на громадянина чи юридичну осо­бу які-небудь обов´язки або їх незаконно притягнуто до від­повідальності.

Виходячи із зазначених підстав предметом адміністратив­ного оскарження є:

1. рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, що пору­шують або можуть порушити права, свободи та законні інтере­си фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, прийняті за результатом їх діяльності;
2. рішення, дії чи бездіяльність керівників та посадових осіб підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об´єднань громадян при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, що порушують або можуть бути порушеними права, свободи та законні інтереси фізичних осіб, права та законні інтереси юридичних осіб, прий­няті за результатами їх діяльності, пов´язаної зі сферою публіч­них відносин;
3. адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи без­діяльність органа владних повноважень за результатом розгля­ду адміністративної справи за заявою;
4. адміністративні акти, процедурні рішення, дії чи без­діяльність органа владних повноважень за результатом розгля­ду адміністративної справи за ініціативою органа владних пов­новажень.

Отже, як бачимо, предметом оскарження є досить широке коло суспільних відносин у сфері управління, що певним чи­ном впливає на формування суб´єктивного складу учасників адміністративних проваджень за скаргою. Обумовлюється це тим, що перегляду в порядку адміністративного провадження підлягають не тільки рішення, дії чи бездіяльність органів (по­садових осіб) державної влади, а й рішення, дії чи бездіяльність керівників, посадових осіб підприємств, установ, закладів неза­лежно від форм власності, громадських організацій, якщо вони порушують права, обов´язки, свободи та законні інтереси фі­зичних чи юридичних осіб у сфері управління. При цьому суб´єктом розгляду скарги буде відповідний орган (посадова особа) державної влади залежно від змісту порушеного права.

У разі порушення прав, свобод та законних інтересів грома­дян рішеннями, діями чи бездіяльністю керівників та посадових осіб об´єднань громадян, підприємств, установ, закладів неза­лежно від форм власності, засобів масової інформації, не пов´язаних зі сферою публічних відносин, скарга подається в порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства1. Розгляд і вирішення таких скарг здійс­нюється за правилами провадження за зверненням громадян. Це одна із відмінностей провадження за зверненням громадян від адміністративного провадження за скаргою суб´єкта звернення.

Учасниками адміністративного провадження за скаргою є:

1 Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Ві­домості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 16.

1) суб´єкт звернення за скаргою (скаржник, оскаржувач) — це особа або представник особи, права, свободи і законні інте­реси якої у сфері публічних відносин порушені або можуть бути порушеними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влад­них повноважень, керівниками та посадовими особами підпри­ємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об´єднань громадян та засобів масової інформації при здійс­ненні ними владних управлінських функцій;

2)  суб´єкт розгляду скарги (орган владних повноважень) — це 
особи, уповноважені законодавством розглядати і вирішувати 
порушені у скарзі питання:

а)  відповідний орган (посадова особа), що уповноважений 
розглядати адміністративну справу за скаргою;

б) відповідний орган (посадова особа), що розглянув ад- 
міністративну справу за заявою чи за ініціативою органа влад- 
них повноважень і розглядає скаргу в порядку перегляду прий- 
нятого ним адміністративного акта, процедурного рішення, 
його дії чи бездіяльності;

в) відповідний орган (посадова особа) виконавчої влади ви- 
щого рівня. Наприклад, скарга на рішення, дії чи бездіяльність 
органа районної державної адміністрації може розглядатися 
відповідним органом обласної державної адміністрації чи її го- 
ловою;

г)  відповідний орган (посадова особа) місцевого самовряду- 
вання, уповноважені розглядати скарги і приймати рішення. 
Наприклад, скарга на рішення, дії чи бездіяльність виконавчо- 
го комітету сільської, селищної, міської ради розглядається від- 
повідною радою.

1. заінтересована особа — це фізична чи юридична особа, права, обов´язки та інтереси якої зачіпає або може зачіпати прийняття та реалізація органом владних повноважень, інши­ми особами публічного права відповідного адміністративного акта, процедурного рішення, його дії чи бездіяльності; заінте­ресована особа користується усіма правами і обов´язками, пе­редбаченими для суб´єкта звернення за скаргою;
2. інші учасники адміністративного провадження за скаргою — це свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, законні представ­ники, представники, особи, залучені до розгляду та вирішення скарги по суті.

Строк, протягом якого особа може звернутися зі скаргою у разі порушення її прав, свобод чи законних інтересів, у законо­давстві та актах управління прямо не встановлено але побічно можна дійти висновку, що в деяких законодавчих актах цей строк визначається. Наприклад, ч. 4 ст. 21 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» встановлено: «рішення про анулювання ліцензії набирає чин­ності через десять днів з дня його прийняття», а ч. 5 цієї самої статті передбачено: «Якщо ліцензіат протягом цього часу подає скаргу до експертно-апеляційної ради, дія даного рішення ор­гану ліцензування зупиняється до прийняття відповідного рі­шення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензуван-ня»1. Отже, як бачимо, скарга в порядку адміністративного провадження має бути подана у строк десять днів. Якщо в цей строк скаргу не подано, то рішення про анулювання ліцензії може бути оскаржене лише в судовому порядку (ч. 8 ст. 21 за­значеного Закону).

Стислі строки оскарження в порядку адміністративного провадження встановлено й в інших нормативних актах. Наразі у провадженнях у справах про адміністративні правопорушен­ня (ст. 289 КУпАП) та ін. Адміністративним законодавством чітко не визначено давності звернення зі скаргою за зразком позовної давності в три роки, передбаченої ст. 257 Цивільного кодексу, та спеціальної позовної давності, визначеної ст. 258 Цивільного кодексу України.

Звичайно, у одній із наймобільніших галузей права — Ад­міністративному праві України, яке пов´язане з регулюванням досить динамічних суспільних відносин у сфері управлінської діяльності неможливо та й недоцільно встановлювати загаль­ний строк давності звернення зі скаргою в три роки, тим біль­ше, що нормами адміністративно-процесуального права забез­печується реалізація матеріальних норм права інших галузей (трудового, природоохоронного, господарського, транспортно­го тощо), які потребують оперативного вирішення поставлених питань.

1 Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон Ук­раїни від 1 червня 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 36. — Ст. 299 (зі змінами станом на 27 квітня 2007 р.).

Разом із тим, можна погодитися з тим, щоб на законодав­чому рівні було встановлено строк звернення зі скаргою в один рік із моменту прийняття рішення або вчинення дії чи без­діяльності, що порушують права, свободи та законні інтереси фізичних чи юридичних осіб, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення фізичних чи юридичних осіб з прийнятим рішенням. У сфері адміністративних проваджень річний строк звернення за захистом прав, свобод та інтересів вже закріпле­ний на законодавчому рівні — ст. 99 Кодексу адміністративно­го судочинства України, ст. 17 Закону України «Про звернення громадян».