Відповідно до Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. [2]

Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності.

Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

Відповідно до ст.40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні, чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. [1]

2.2 Основні характеристики звернень громадян

У законодавстві України звернення громадян класифікуються за такими критеріями:

- залежно від кількісного складу суб'єктів звернень (ст. 40 Конституції);

- залежно від форми звернення (ст. 40 Конституції і ст. 3 Закону України "Про звернення громадян");

- залежно від змісту звернення (ст. 3 Закону України "Про звернення громадян").

За кількісним складом суб'єктів звернення поділяють на:

- індивідуальні;

- колективні.

Залежно від форми звернення поділяють на:

- письмові;

- усні.

При цьому законодавець конкретизує сутність письмового й усного звернення (ст. 5 Закону України "Про звернення громадян").

Письмовим є звернення, яке надіслане поштою або передано до відповідної установи. Така передача може бути здійснена громадянином як особисто, так і через уповноважену ним особу. Письмове звернення має бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Усним є звернення, що викладено громадянином на особистому прийомі у відповідному органі та записано посадовою особою.

Залежно від змісту звернення поділяються на: а) пропозиції (зауваження), б) заяви (клопотання) та в) скарги.

Під зверненнями громадян ст. 3 Закону України "Про звернення громадян" розуміє викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. [2]

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо (Додаток 3).

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Відповідно до Закону України "Про звернення громадян" кожний вид звернення: пропозиція, заява, скарга - суттєво відрізняються одне від одного по своїй спрямованості та юридичній характеристиці. У процесі роботи із зверненнями громадян і при їх аналізі ця обставина має важливе значення. Різний і підхід до розгляду пропозицій, заяв, неоднакові строки розгляду, порядок виконання і інше. Різниця між зверненням громадянина й запитом на інформацію полягає передусім в тому, про що просить адресата автор документа. В запиті на інформацію може міститися лише прохання надати певну інформацію або копію документа, які можуть знаходитися у володінні розпорядника. Тобто рух інформації йде від розпорядника до запитувача.

У Законі України "Про звернення громадян" розкривається зміст термінів "пропозиція", "заява", "скарга". Характеризуючи ці види звернень, слід відзначити, що, якщо пропозиція і заява, як правило, не пов'язані з порушенням прав та інтересів громадян, які охороняються законом, то у скарзі завжди вказується на порушення прав або інтересів громадян, які охороняються законом. Відповідно подання і розгляд запитів на інформацію регулюється Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 р., а подання та розгляд звернень громадян - Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р., різняться також строки їх розгляду. [2,5]

У Законі України "Про звернення громадян" є терміни "право громадян" і "законний інтерес". Потрібно мати на увазі, що це різні категорії. Право (на працю, охорону здоров'я та т. ін.), при наявності певних умов має бути задоволеним, бо цим правом громадянин наділений державою у встановленому порядку. Законний інтерес захищається державою, але він не перетворений державою у право з економічними, технічними або іншими причинами:

а) недостатній рівень виробництва, відсутність організаційних можливостей і т.ін. не завжди повністю можуть задовольнити заяви громадян про надання їм того або іншого блага;

б) при вирішенні звернення, пов'язаного з проханням про задоволення законного інтересу, залишається простір для розсуду посадової особи в процесі прийняття рішення, враховуються фактичні можливості, доцільність, сімейний і матеріальний стан громадянина, який звернувся, та деякі інші чинники.

Cлід мати на увазі, що не є скаргою, пропозицією, заявою ділові листи державних органів, громадських організацій або посадових осіб, обумовлені їх компетенцією. Реєстрація цієї кореспонденції ведеться окремо від реєстрації звернень громадян.

У спірних випадках встановлення того, належить отриманий документ до запитів чи до звернень завжди необхідно дивитися, що в остаточному підсумку просять від адресата - надати інформацію чи документ (запит) або щось інше (звернення). В окремих складних випадках в документі може міститися і прохання надати інформацію (документ), і якесь інше прохання. Тоді документ у відповідній частині розглядається як запит на інформацію, а в іншій частині - як звернення.

Слід зауважити, що наявність законодавче визначених класифікацій не виключає науково-дослідних підходів до цього питання. Так, звернення громадян можна класифікувати за адресатами звернень, за сферами управління, їх можна поділити на територіальні, галузеві, функціональні; перспективні і ретроспективні; матеріальної і процесуальної спрямованості; визначені відповідно до законодавства і невизначені або анонімні; на такі, що підлягають розгляду, і такі, що розгляду не підлягають.

Стосовно звернень, що розгляду не підлягають, законодавець вважав за доцільне зафіксувати їх в окремій статті Закону України "Про звернення громадян". Це ст. 8, що містить два принципові положення; по-перше, це визначення анонімного звернення. По-друге -- точний перелік звернень, що не підлягають розгляду.

Так, розгляду не підлягають: а) анонімні звернення; б) повторні звернення від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, до одного і того самого органу за умови, що перше звернення вирішено по суті; в) звернення з порушенням встановлених законодавством термінів; г) звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

При поданні звернення відповідно до ст. 5 Закону України "Про звернення громадян" мають бути дотримані такі вимоги:

- вимоги до адресування: звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань;

- вимоги до форми: у зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви, скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати;

- вимоги до мови звернення: громадяни мають право звертатися до органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності, посадових осіб українською мовою чи іншою мовою, прийнятною для сторін. [2]

При цьому оскаржені можуть бути тільки рішення або дії (бездіяльність) чотирьох видів: а) внаслідок яких порушено права, законні інтереси, свободи громадян; б) створено перешкоди для реалізації громадянином його прав, законних інтересів, свобод; в) незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки; г) громадянина незаконно притягнуто до відповідальності.

Окремо необхідно відмітити концентрацію вітчизняного законодавства та практичної діяльності органів державної влади на певних видах звернень громадян, а саме -- на розгляді скарг. Скарга належить до тієї категорії звернень громадян, які найбільшою мірою вимагають об'єктивного розгляду. Але пропозиції громадян потребують не менш ґрунтовного підходу до аналізу їх змісту, адже, як наголошувалось вище, звернення громадян з пропозиціями є формою участі громадян в управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, можливістю активного впливу громадянина на діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування. Проте практика свідчить, що сьогодні цей вид звернень громадян вважається, порівняно із скаргами, другорядним.

2.3 Суб'єкти провадження за зверненнями громадян

Чинне законодавство, правозастосовна практика і теоретичні дослідження дають можливість впевнено вказати на існування 4 видів учасників таких правовідносин, тобто 4 видів суб'єктів провадження за зверненнями громадян.

До першого виду (суб'єкти, що звертаються) належать особи, звернення яких розглядаються і за якими приймаються рішення. Це дієздатні громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території держави на законних підставах (якщо інше не передбачено міжнародними договорами), звернення яких не підпадають під дію ст. 8 Закону України "Про звернення громадян.

До другого виду (суб'єкти, що розглядають звернення) належать суб'єкти, що розглядають звернення і приймають за ними рішення. Такими є: органи державної влади; органи місцевого самоврядування; підприємства, установи, організації; об'єднання громадян; засоби масової інформації; прокурори (відповідно до ст.12 Закону України "Про прокуратуру" від 5 жовтня 1991 р. прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду).

Загальною особливістю адміністративно-процесуального статусу цих суб'єктів є те, що вони не можуть відмовити у прийнятті та розгляді звернень. Законодавець встановлює, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Забороняється відмова у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.